9 Efnahagur, lántökur og endurlán

Í þessum kafla er gerð grein fyrir horfum um efnahag, skuldastöðu, lánsfjárþörf, lántöku og afborganir ríkissjóðs (A1-hluta), auk fyrirtækja og sjóða í A2- og A3-hluta og annarra aðila sem taka lán á grundvelli sérlaga. Vísað er til 5. gr. frumvarpsins varðandi heimildir ráðherra. Um ríkisábyrgðir er fjallað í kafla 11 Fjárhagsáhætta ríkissjóðs.

Á fyrri hluta ársins 2025 höfðu tveir óreglulegir þættir mikil áhrif á skuldir ríkissjóðs til lækkunar. Annars vegar seldi ríkissjóður hlut sinn í Íslandsbanka fyrir rúmlega 90 ma.kr., um 2% af VLF, og hins vegar náðust samningar um uppgjör ÍL-sjóðs sem lækkar skuldir A-hluta ríkissjóðs um u.þ.b. 6% af VLF. Útlit er fyrir að skuldahlutföll lækki áfram á næstu árum í takt við batnandi afkomu.

9.1 Horfur í lánamálum A1-hluta ríkissjóðs fyrir árið 2025

Uppgjör ÍL-sjóðs setur sterkan svip á sjóðstreymi og lánamál ríkissjóðs á árinu 2025. Í umfjöllun þessa kafla er áhrifum uppgjörsins á fjárþörf og lánamál ríkissjóðs haldið aðskildum frá öðrum hreyfingum. Fjárþörf ríkissjóðs samanstendur annars vegar af lánsfjárjöfnuði og hins vegar af afborg­unum innlendra lána. Lánsfjárjöfnuður samanstendur af handbæru fé frá rekstri að viðbættum fjárfestingahreyfingum. Áætluð fjárþörf ríkissjóðs á árinu 2025 er um 120 ma.kr. að teknu tilliti til sölunnar á eignarhluta ríkisins í Íslandsbanka og verður henni að öllu leyti mætt með útgáfu ríkis­skuldabréfa á innlendum markaði sem er áætluð allt að 180 ma.kr. Útgáfa ríkisbréfa hefur gengið vel á árinu og var fjárþörf ársins mætt í júlí. Áfram verða þó gefin út ríkisbréf á seinni hluta ársins þar sem söluandvirðinu verður að mestu varið til þess að greiða niður ríkisvíxla og undirbúa jarðveginn fyrir gjalddaga skuldabréfaflokksins RIKS 26 0216 í febrúar 2026. Útistandandi ríkisvíxlar höfðu í lok júlí 2025 lækkað um tæplega 70 ma.kr. frá sama tíma árið áður.

Í apríl náðust samningar um uppgjör á meiri hluta skulda ÍL-sjóðs, svokallaðra HFF-skuldabréfa, en virði bréfanna í uppgjörinu var metið 651 ma.kr. ÍL-sjóður var stofnaður árið 2019 eftir uppskiptingu Íbúðalánasjóðs, en með því lauk langri sögu sjóðsins á almennum húsnæðismarkaði. Íbúðalánasjóður var fjármagnaður með útgáfu skuldabréfa sem á hvíldi einföld ábyrgð ríkissjóðs. Í uppgjörinu fólst að ríkissjóður afhenti eigendum bréfanna ný ríkisbréf að fjárhæð 540 ma.kr. eða 486 ma.kr. að nafnvirði, ásamt hluta af eignum sjóðsins og öðrum eignum ríkissjóðs að fjárhæð samtals 111 ma.kr. Aðrar eignir ÍL-sjóðs sem ekki voru nýttar í uppgjörinu eru eign ríkissjóðs og skila af sér jákvæðu greiðsluflæði. Mynd 9.1 sýnir hvernig útgáfa tengd uppgjöri ÍL-sjóðs bætist við endurgreiðsluferil skulda ríkissjóðs.

Í maí sl. gaf ríkissjóður út skuldabréf á erlendum markaði til fimm ára að fjárhæð 750 milljónir evra, jafnvirði um 108 ma.kr. Samhliða útgáfunni voru keypt til baka bréf í annarri 500 milljóna evra útgáfu á gjalddaga árið 2026 fyrir um 204 milljónir evra. Andvirði útgáfunnar var að hluta nýtt til að mæta uppkaupunum og gjaldeyri sem var hluti af uppgjöri ÍL sjóðs, auk þess að fjármagna gjaldeyrisforða landsins.

Mynd 9.1

9.2 Heildarlánsfjárþörf ríkissjóðs, fyrirtækja og sjóða árið 2026

Afkoma ríkissjóðs batnar árið 2026 frá árinu á undan. Lánsfjárjöfnuður versnar hins vegar milli ára, þegar litið er fram hjá áhrifum uppgjörs ÍL-sjóðs. Ástæðan er að sala á öllum hluta ríkissjóðs í Íslandsbanka í vor hefur jákvæð áhrif á lánsfjárjöfnuð líðandi árs, um sem nemur u.þ.b. 90 ma.kr.

Tveir flokkar ríkisbréfa eru á gjalddaga á innlendum markaði á árinu 2026, verðtryggður flokkur með gjalddaga í febrúar og óverðtryggður flokkur sem er á gjalddaga í október, samtals um 200 ma.kr., sem er heldur óvenjulegt og gerir endurfjármögnunarþörf meiri en í meðalári. Af þessum sökum verður lánsfjárþörf A1-hluta ríkissjóðs um 290 ma.kr. á árinu 2026 en lánsfjárjöfnuður er neikvæður um 70 ma.kr. Þrátt fyrir mikla lánsfjárþörf og neikvæðan lánsfjárjöfnuð lækka skuldahlutföll ríkissjóðs, hvort sem litið er til brúttó- eða nettó­skulda, í hlutfalli af VLF.

Mikil fjárþörf síðustu ára hefur gert það að verkum að ríkissjóður hefur verið fyrir­ferðarmikill á lánsfjármörkuðum. Með því að draga til sín fjármagn þrýstir ríkissjóður upp vöxtum og dregur úr fjármögnunartækifærum einkageirans. Með minnkandi nettóútgáfu ríkisskulda minnkar þessi þrýstingur, sem stuðlar að lægri vöxtum og styður við fjárfestingu og verðmætasköpun fyrirtækja.

Á næstu árum er gert ráð fyrir að útistandandi veitt lán úr ríkissjóði haldi áfram að vaxa. Leiðir það til breyttrar samsetningar efnahags ríkissjóðs. Helsta ástæða þess er að núverandi hús­næðislánakerfi er fjármagnað með lánveitingum úr ríkissjóði í stað eigin útgáfu á markaði eins og hjá Íbúðalánasjóði á sínum tíma. Þessi breyting leiðir til samsvarandi aukningar á útgáfuþörf ríkissjóðs. Sérstaklega eru lánveiting­arnar miklar á fyrstu árum uppbyggingar nýs kerfis þar til hægt verður að fjármagna ný útlán sjóðsins með endurgreiðslum eldri lána. Í þessu sambandi er rétt að benda á að í 5. gr. frum­varpsins er lagt til að heimila ráðherra að endurlána 20 ma.kr. til Húsnæðissjóðs vegna útlána sjóðsins að sömu fjárhæð. Þar af er gert ráð fyrir að 4 ma.kr. fari í hlutdeildarlán.

9.3 Sjóðstreymi og lánsfjárþörf A1-hluta ríkissjóðs

Handbært fé frá rekstri er það fé sem regluleg starfsemi ríkisins skilar þegar frá eru taldar rekstrarfærðar tekjur og gjöld sem ekki koma til innheimtu eða útgreiðslu á árinu. Handbært fé frá rekstri ríkissjóðs (A1-hluta) á árinu 2025 er áætlað neikvætt um 47,5 ma.kr. en neikvætt um 25,4 ma.kr. árið 2026 sem svarar til 22 ma.kr. bata.

Fjárfestingar og sala á efnislegum eignum, lánveitingar, arðgreiðslur o.fl. teljast til fjárfest­ingahreyfinga sjóðstreymis. Ríkissjóður seldi 42,5% hlut í Íslandsbanka á árinu 2025 en áætlað er að eignasala verði talsvert minni árið 2026. Útlit er fyrir að fjárfestinga­hreyfingar verði neikvæðar um samtals 46,1 ma.kr. árið 2026. Á næsta ári vega þyngst fjár­festingarframlög til framkvæmdaverkefna á ýmsum málefnasviðum fyrir samtals 88,2 ma.kr. Til fjárfestingahreyfinga teljast einnig veitt lán, móttekinn arður og afborg­anir af veittum lánum, fyrirframgreiðslur ríkissjóðs vegna ófjármagnaðra lífeyrisskuldbindinga B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins sem nema 10,7 ma.kr. á næsta ári og eiginfjár­framlög og hlutabréfakaup.

Áætlað er að hreinn lánsfjárjöfnuður A1-hluta ríkissjóðs, þ.e. það fé sem taka þarf að láni til þess að fjármagna hallarekstur að viðbættum fjárfestingahreyfingum, verði neikvæður um 243 ma.kr. á árinu 2025 sem skýrist að mestu af neikvæðum áhrifum af uppgjöri ÍL-sjóðs á A1-hluta ríkissjóðs. Á árinu 2026 er gert ráð fyrir að hreinn lánsfjárjöfnuður verði neikvæður um 70 ma.kr. Hreinn lánsfjárjöfnuður að viðbættum afborgunum ársins og að teknu tilliti til hreyfinga á innstæðum og víxlum segir til um þörf fyrir langtímalántöku á árinu.

Tafla 9.1

Fjármögnunarhreyfingar gera grein fyrir áhrifum á sjóðstöðu af lántöku og afborgunum af lánum ríkissjóðs. Í 5. gr. frumvarpsins er sótt um heimild til allt að 290 ma.kr. lántöku ríkis­sjóðs til fjármögnunar á fyrrgreindum neikvæðum lánsfjárjöfnuði og afborgunum og endur­fjármögnun lána.

Þegar lagður er saman hreinn lánsfjárjöfnuður og fjármögnunarhreyfingar fæst breyting á handbæru fé. Í áætlanagerðinni fyrir árið 2026 er gengið út frá því að handbært fé í krónum lækki um 10 ma.kr. og lækki um sem nemur rúmlega 30 ma.kr. í erlendum gjaldeyri.

9.4 Skuldir, kröfur og hrein staða ríkissjóðs

Eitt af helstu forgangsmálum ríkisfjármála er að bæta afkomu og lækka skuldir, m.a. til að treysta stöðu ríkissjóðs en einnig til að vinna gegn þenslu- og ruðningsáhrifum hins opinbera í hag­kerfinu. Í núverandi efnahagsumhverfi er mikilvægt að skuldir ríkissjóðs haldi áfram að minnka í hlutfalli af stærð hagkerfisins og ríkissjóði verði þannig gert auðveldara um vik að bregðast við efnahagslegum áföllum framtíðarinnar. Það er þó ekki nóg að einblína aðeins á skuldir því arðbær fjárfesting, viðhald innviða og skynsamleg skattastefna sem styður við verðmætasköpun til framtíðar með réttum hvötum er einnig mikilvæg til þess að ná niður skuldahlutföllum ríkissjóðs til langs tíma litið.

Mynd 9.2

Tveir þættir höfðu sérstaklega jákvæð áhrif á skuldir ríkissjóðs á fyrri hluta ársins 2025. Ríkissjóður seldi eftirstandandi 42,5% hlut sinn í Íslandsbanka fyrir rúmlega 90 ma.kr. Salan lækkar skuldahlutföll A1-hluta og A-hluta ríkissjóðs og hins opinbera um 2% af VLF.

Þá leiðir uppgjör ÍL-sjóðs til lækkunar skulda A-hluta ríkissjóðs um u.þ.b. 6% af VLF. Skuldalækkunin er til komin vegna fjögurra þátta. Í fyrsta lagi voru skuldir ÍL-sjóðs skráðar á uppreiknuðu nafnvirði skuldanna í árslok 2019 í ársreikningum sjóðsins og í þjóðhagsreikningum. Það miðaðist við gangvirði og ávöxtunarkröfu þess tíma en þá var vaxtastig almennt lægra en þegar til skuldanna var upphaflega stofnað og nafnvextir bréfanna báru með sér. Í öðru lagi bera nýútgefin ríkisbréf vegna uppgjörsins hærri nafnvexti en ávöxtunarkrafa annarra sambærilegra ríkisbréfa var á þeim tíma og nafnvirði þeirra því lægra en virðið í uppgjörinu. Í þriðja lagi voru eignir ÍL-sjóðs notaðar í uppgjörið og í fjórða lagi var hluti eigna ríkissjóðs notaður í uppgjörið.

Samtals leiddu þessir tveir þættir til lækkunar skulda ríkissjóðs um 8% af VLF. Á mynd 9.2 sést að skuldir ríkissjóðs lækka mikið árið 2025. Skuldir lækka frekar árið 2026, ekki síst vegna lækkunar á erlendum skuldum ríkissjóðs og hagvaxtar. Í árslok 2024 fóru skuldir A-hluta hins opinbera undir 60% af VLF, sem er svokallað Maastricht-viðmið, í fyrsta sinn frá árinu 1998. Gangi forsendur frumvarpsins eftir verða skuldir hins opinbera um 51% af VLF í árslok 2026. Þar með yrði Ísland komið í hóp þeirra Evrópuríkja sem skulda hvað minnst eins og sést á mynd 9.3.

Mynd 9.3

Mynd 9.4 sýnir helstu þætti sem hafa áhrif á skuldaþróunina út frá skuldareglu árin 2025 og 2026. Eins og áður sagði er þróun skuldahlutfallsins árið 2025 litað af uppgjöri ÍL-sjóðs en það fól m.a. í sér flutning skulda úr A2- í A1-hluta ríkissjóðs. Þung vaxtabyrði og fjármögnun endurlána toga einnig upp skuldahlutfallið árið 2025 eins og árið 2026. Á móti hafði sala á hlutum ríkissjóðs í Íslandsbanka áhrif til lækkunar um tæplega 2% af VLF árið 2025 og jákvæður frumjöfnuður um 1,5% af VLF og hagvöxtur um 2% árið 2026. Aðrar hreyfingar samanstanda helst af greiðslum til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og fleiri minni hreyfingum í sjóðstreymi sem ekki hafa áhrif á rekstur.

Mynd 9.4

Nauðsynlegt er að halda áfram að bæta undirliggjandi afkomu ríkissjóðs á næstu árum og tryggja áframhaldandi lækkun skuldahlutfalls hins opinbera. Athygli vekur hvað vaxtabyrði vegur þungt til hækkunar skuldahlutfallsins og þyngra en hagvöxtur vegur til lækkunar. Það felur í sér að frumjöfnuður þarf að vera töluvert jákvæður til þess að tryggja lækkun skuldahlutfallsins og ná niður þungri vaxtabyrði.

Lánshæfi ríkissjóðs. Lánshæfismat ríkissjóðs til lengri tíma hefur haldið áfram að batna hjá matsfyrirtækjunum þremur. Einkunnin var hækkuð í A+ hjá Standard & Poor's í nóvember 2023 og A-1 hjá Moody‘s í september 2024. Fitch Ratings gefur ríkissjóði einkunnina A en breytti horfum úr stöðugum í jákvæðar í ágúst 2025. Lánshæfiseinkunn ríkissjóðs er nú komin á sama stað og hún var fyrir fjármálahrun. Gott lánshæfi leiðir að öðru óbreyttu til betri kjara fyrir ríkissjóð og aðra innlenda aðila á erlendum fjár­magnsmörkuðum.

Tafla 9.2 Skuldir, kröfur og hrein staða ríkissjóðs

9.5 Lántökur ríkisfyrirtækja og sjóða, ríkisábyrgðir

Í 5. gr. frumvarpsins er sett hámark á lánveitingaheimildir ríkissjóðs til A2-hluta aðila vegna útlána þeirra og A3-hluta aðila vegna fjárfestingaverkefna sem kveðið er á um í sérlögum. Í frumvarpi til fjárlaga nemur samtala heimilda fyrir árið 2026 39,4 ma.kr.

Ekki er gert ráð fyrir veitingu nýrra ríkisábyrgða til fyrirtækja og sjóða í eigu ríkisins en endurlán koma í þeirra stað. Hér á eftir eru settar fram þær lántökuheimildir sem lagt er til að verði veittar skv. 5. gr. Nánari greinargerð um fjárreiður annarra ríkisaðila er í kafla 6 Fjár­reiður ríkisaðila í A2- og A3-hluta.

Tafla 9.3 Lántökuheimildir sem lagt er til að verði veittar skv. 5. gr.