Inngangur - Greinargerð ráðuneyta um málefnasvið og málaflokka

Hér á eftir fer umfjöllun um stefnumið, áform og aðgerðir næsta fjárlagaárs fyrir þau 35 málefnasvið og 105 málaflokka sem frumvarpið tekur til. Í umfjölluninni er gerð grein fyrir ábyrgð á einstökum sviðum, fjárhagslegri þróun á málefnasviði og einstökum málaflokkum á tímabilinu 2024–2026. Þá eru breytingar sundurliðaðar á útgjaldaramma málefnasviðs eftir helstu tilefnum og helstu tillögum um breytingar á fjárheimildum málaflokka frá gildandi fjárlögum.

Greinargerðin felur í sér nánari útfærslu á þeirri stefnumörkun sem samþykkt var með ályktun Alþingis 14. júlí sl. um fjármálaáætlun fyrir árin 2026–2030. Einnig er tekið tillit til breytinga sem orðið hafa á útgjöldum málefnasviða við undirbúning fjárlaga­frumvarpsins, s.s. af völdum breyttra reikniforsendna og ákvarðana ríkisstjórnarinnar um til­tekin málefni. Í fjármálaáætlun fyrir árin 2026–2030 var fjallað um þróun innan einstakra mál­efnasviða til næstu fimm ára ásamt helstu áherslum, framtíðarsýn og meginmarkmiðum á málefnasviðinu. Í þeirri greinargerð sem hér fer á eftir er gerð grein fyrir þeim verkefnum og aðgerðum sem taka til næsta fjárlagaárs og sundurliðun fjárheimilda eins og hún birtist í frumvarpinu.

Varðandi umfjöllun um fjárhagslega þróun málefnasviða og málaflokka er vakin athygli á því að:

• á árinu 2025 urðu talsverðar breytingar á skipan Stjórnarráðsins í samræmi við forseta­úrskurð nr. 5/2025, sem fól m.a. í sér að ráðuneytum fækkaði úr 12 í 11. Fjárheimildum ársins var breytt til samræmis með sérstökum fjáraukalögum sem samþykkt voru á Alþingi í júlí sl. Í frumvarpinu nú eru lagðar fram samsvarandi breytingar en þar sem þeim eru gerð greinargóð skil í fjáraukalögunum er ekki fjallað sérstaklega um þær í frumvarpinu. Til að auðvelda samanburð á milli ára er umfjöllun í greinargerðum málefnasviða miðuð við heimildir ársins 2025, þ.e. fjárlög ársins 2025 að viðbættum þeim breytingum á skipan Stjórnarráðsins sem koma fram í fjárauka­lögunum. Í einstaka tilviki getur þessi nálgun valdið misræmi í framsetningu en slíkt heyrir þó til undantekninga.

• sýnd er sundurliðun á fjárhagslegri þróun málefnasviðsins eftir málaflokkum og viðkomandi ráðuneytum sem bera ábyrgð á starfsemi málefnasviðsins.
• sýnd er sundurliðun á breytingum á útgjaldarömmum málefnasviða frá gildandi fjárlögum eftir fimm mismunandi tilefnum:
  • Í fyrsta lagi er um að ræða bundin útgjöld sem fela í sér breytingar á fyrirliggjandi útgjaldaskuldbindingum, s.s. útgjöld vegna hagrænna eða kerfislægra breytinga eða breytinga sem bundnar eru í lögum, samningum eða með ákvörðunum ríkisstjórnarinnar.
  • Í öðru lagi eru niðurfelldar fjárheimildir eða ákvarðanir vegna tímabundinna verkefna og ráðstafana.
  • Í þriðja lagi eru þær aðhaldsráðstafanir sem gerðar eru á málefnasviðinu. Rétt er að vekja athygli á því að þær ráðstafanir endurspegla þá útfærslu og forgangsröðun sem unnin er út frá stefnumótun málefnasviðsins. Getur sú niðurstaða eftir atvikum verið frábrugðin þeim viðmiðum sem gengið var út frá við setningu útgjaldaramma málefnasviðsins í fjármálaáætlun fyrir árin 2026–2030, t.a.m. þannig að nýju útgjaldasvigrúmi hafi að einhverju leyti verið jafnað á móti aðhalds­markmiði.
  • Í fjórða lagi er útgjaldasvigrúm sem ráðstafað er til nýrra og aukinna verkefna.
  • Loks eru í fimmta lagi settar fram launa-, verðlags- og gengisbreytingar í útgjaldarömmum málefnasviðanna. Nánar er fjallað um forsendur þeirra breytinga í kafla 5.5 í frumvarpinu.
• sýnd er sundurliðun á fjárheimildum málefnasviðsins í heild sinni eftir hagrænni skiptingu auk fjármögnunar útgjaldanna:
  • Í fyrsta lagi er um að ræða rekstrarframlög, einkum beinan rekstur ríkisins og stofnana þess og aðkeypta þjónustu frá sjálfseignarstofnunum og einkaaðilum.
  • Í öðru og þriðja lagi eru tilfærslur fjár úr ríkissjóði til einstaklinga, fyrirtækja og félagasamtaka. Þar er um að ræða styrk eða framlag sem innt er af hendi án skuld­bindingar um beint endurgjald frá móttakanda. Þessar tilfærslur skiptast annars vegar í rekstrartilfærslur og hins vegar fjármagnstilfærslur sem veittar eru til fjárfestinga.
  • Í fjórða og síðasta lagi er fjallað um fjárfestingarframlög. Vakin er athygli á því að í uppgjöri ríkisfjármála samkvæmt IPSAS-reikningsskilastaðlinum eru þau framlög ekki gjaldfærð í rekstrarreikningi heldur eignfærð í efnahagsreikningi.
• loks er í greinargerð hvers málaflokks fyrir sig gerð grein fyrir heildarfjárheimild málaflokksins fyrir komandi fjárlagaár, auk þess sem fjallað er um helstu breytingar á fjárheimildum frá gildandi fjárlögum.
• í fylgiriti fjárlaga má finna hagræna skiptingu fjárheimilda eftir málaflokkum og viðföngum.

Með kynningu á stefnum fyrir málefnasvið í árlegri fjármálaáætlun er leitast við að tryggja að Alþingi hafi greinargóðar upplýsingar um meginlínur og áherslur þegar það fjallar um áætlun sem er stefnumarkandi fyrir ríkisstarfsemina í heild sinni til meðal­langs tíma. Til viðbótar eru birt mælanleg markmið fyrir einstaka málaflokka í mælaborði árangurs. Þar er jafnframt birt staða einstaka mælikvarða og viðmið um árangur á tímabili fjármálaáætlunar. Upplýsingar um árangur má einnig finna í ársskýrslum ráðherra ásamt upplýsingum um stöðu verkefna úr fjárlagafrumvarpi sl. árs. Þannig gefst Alþingi tækifæri til að fylgja eftir árangri af ráðstöfun fjármuna og leggja mat á hvort þær aðgerðir sem gerð er grein fyrir í ársskýrslum ráðherra hafi skilað tilætluðum árangri. Sömuleiðis hvort þær ráðstafanir sem lagðar eru til í fjárlagafrumvarpinu séu líklegar til að stuðla að þeim árangri sem lagt er upp með.

Þegar kemur að umfjöllun þingsins um fjárlagafrumvarp til eins árs er rökrétt að leggja áherslu á að veita þinginu nánari upplýsingar og skýringar er varða útfærslu og breytingar á fjárheimildum málaflokka á því fjárlagaári sem frumvarpið tekur til. Með þessu móti er stuðlað að því að umfjöllun og ákvarðanataka um starfsemi og verkefni á einstökum málefnasviðum og málaflokkum við setningu fjárlaga til eins árs í senn sé sett í skýrara samhengi við stefnumið fjármálaáætlunar til næstu fimm ára. Sem dæmi um þetta eru markmið málaflokka birt í töflu með yfirliti yfir helstu verkefni á árinu 2025 til að sýna hvernig vinna á að framgangi mark­miðanna.