3 Markmið í ríkisfjármálum

Meginmarkmið stjórnvalda í ríkisfjármálum, eins og það birtist í samþykktri fjármálastefnu fyrir árin 2026–2030 og fjármálaáætlun frá því í vor, er að stöðva hallarekstur ríkissjóðs frá og með árinu 2027 og stuðla að lækkun skuldahlutfalls á komandi árum. Með því verði staðinn vörður um fjárhagslegan viðnámsþrótt ríkissjóðs og skapaðar forsendur fyrir hjöðnun verð­bólgu og lækkun vaxta. Bætt afkoma verður tryggð með hóflegum útgjaldavexti, auknu aðhaldi í ríkisrekstri, forgangsröðun verkefna og ráðstöfunum sem styrkja tekjugrunn ríkissjóðs. Aðhaldsstig ríkisfjármála er aukið á næsta ári umfram forsendur fjármálaáætlunar eins og greint er frá í kaflanum hér að framan og forsendur stöðugleikareglunnar gefa vísbendingar um. Gangi markmið fjárlagafrumvarpsins eftir mun afkoma ríkissjóðs verða jákvæð í fyrsta skipti í nær áratug.

Framsetning og flokkun upplýsinga um fjármál ríkissjóðs í þessum kafla er í samræmi við alþjóðlegan hagskýrslustaðal um opinber fjármál, svokallaðan GFS-staðal (e. Government Finance Statistics). Markmið staðalsins er að varpa skýru ljósi á efnahagsleg áhrif ríkis­fjármála. Ríkisreikningur er hins vegar birtur skv. IPSAS-reikningsskila­staðlinum (e. International Public Sector Accounting Standards). Í viðauka við frumvarpið er fjallað um muninn á framsetningu og uppgjöri ríkisfjármála eftir stöðlunum tveimur.

3.1 Markmið og horfur í ríkisfjármálum

Markmið um hallalaus fjárlög er ekki nýtt af nálinni. Við upphaf heimsfaraldursins var mörkuð stefna um að nýta svigrúm opinberra fjármála til þess að styðja við heimili og fyrirtæki til þess að lágmarka langtímaáhrif faraldursins á lífskjör. Jafnframt voru sett fram áform um að endurheimta fyrri styrk opinberra fjármála þegar hagkerfið tæki við sér á ný.

Frá endalokum faraldursins hafa náðst mikilvægir áfangar. Frumjöfnuður ríkissjóðs hefur verið jákvæður frá árinu 2023 og tekist hefur að stöðva vöxt skulda ríkissjóðs sem hlutfall af vergri landsframleiðslu (VLF). Næstu áfangar eru að tryggja jákvæða heildarafkomu og bæta lánsfjárjöfnuð ríkissjóðs þannig að skuldir hans sem hlutfall af VLF geti tekið að lækka. Sam­kvæmt fjármálaáætlun fyrir árin 2027–2031 er gert ráð fyrir að sú lækkun hefjist árið 2029. Lækkun skuldahlutfallsins eykur svigrúm ríkissjóðs til þess að bregðast við óvæntum áföllum og stuðlar að bættu aðgengi hans og kjörum á lánamörkuðum. Sjálfbær ríkisfjármál grund­vallast á því að skuldahlutfall sé vel viðráðanlegt og að ríkissjóður sé í stakk búinn til að mæta framtíðaráskorunum og ófyrirséðum áföllum.

Að ná hallalausum rekstri ríkissjóðs á næsta ári verður krefjandi, enda er nú gert ráð fyrir að hallinn nemi 1,3% af VLF á yfirstandandi ári. Verkefnið er þó viðráðanlegt og útfært í fjárlagafrumvarpinu. Hallalaus rekstur verður ekki tryggður nema með því að fyrirhugaðar tekjuráðstafanir og hagræðingaraðgerðir skili tilætluðum árangri og rekstur ríkissjóðs haldist að öðru leyti innan fjárheimilda. Þetta eru frumskilyrði þess afkomubata sem stefnt er að.

Mynd 3.1

3.2 Afkomu- og skuldaáætlun ársins 2027

Á árinu 2027 er gert ráð fyrir að heildarafkoma ríkissjóðs verði jákvæð um 5 ma.kr. sem samsvarar 0,1% af VLF. Það er umfram áætlaða afkomu í samþykktri fjármálaáætlun, þar sem gert var ráð fyrir rúmlega 1 ma.kr. afgangi. Áætlað er að frumjöfnuður ríkissjóðs, þ.e. afkoma án vaxtagjalda og -tekna, verði jákvæður um tæplega 100 ma.kr., eða 1,8% af VLF. Þá er áætlað að skuldir ríkissjóðs, á mælikvarða skuldareglu laga um opinber fjármál, verði í lok næsta árs um 2.100 ma.kr. eða tæplega 38% af VLF, sem er óveruleg breyting á milli ára.

Tekjuáætlun ársins 2027 gerir ráð fyrir að heildartekjur ríkissjóðs nemi 1.708 ma.kr. eða 30,6% af VLF. Hlutfallið hækkar um 0,5 prósentustig frá forsendum fjárlaga ársins 2026. Helstu ráðstafanir á tekjuhlið eru í samræmi við það sem fram hefur komið í fjármálaáætlun, en þær snúa m.a. að hækkun kílómetragjalds, aukinni gjaldtöku af ferðamönnum, tilfærslu bað­lóna í almennt VSK þrep og hækkun á bankaskatti. Samanlagt er gert ráð fyrir að framan­greindar tekjuráðstafanir og aðrar breytingar, t.d. verðlagsuppfærsla krónutölugjalda, skili ríkissjóði um 34 ma.kr. á næsta ári. Nánar er fjallað um tekjuáætlun ársins 2027 í kafla 4 Tekjur ríkissjóðs.

Mynd 3.2

Heildargjöld ríkissjóðs árið 2027 eru áætluð 1.704 ma.kr., eða 30,5% af VLF. Það er ívið lægra hlutfall en gert var ráð fyrir í forsendum fjárlaga ársins 2026. Gert er ráð fyrir umfangs­miklum hagræðingaraðgerðum á gjaldahlið sem annars vegar byggja á forsendum samþykktrar fjármálaáætlunar og hins vegar hafa verið útfærðar við gerð fjárlagafrumvarpsins. Markmið hagræðingaraðgerða er tvíþætt, annars vegar að bæta rekstur ríkissjóðs og hins vegar að skapa svigrúm fyrir forgangsröðun fjármuna til áhersluverkefna. Meðal hagræðingarverkefna má nefna útfærslu ráðuneyta á almennu aðhaldi, um 5 ma.kr., verkefni um fækkun stöðugilda hjá ríkinu um 1%, sem ætlað er að dragi úr launakostnaði um rúmlega 3 ma.kr., og aðrar sértækar ráðstafanir sem nema samtals 36 ma.kr. Talsverður hluti sértækra ráðstafana snýr að endurmati á fjárþörf vegna fjárfestingarverkefna og hefur því takmörkuð áhrif á daglegan rekstur ríkis­sjóðs. Í heild er gert ráð fyrir að fjárfesting í efnislegum eignum nemi um 108 ma.kr. á næsta ári eða 1,9% af VLF og lækkar hlutfallið um 0,2 prósentustig frá forsendum fjárlaga ársins 2026. Fjárfestingarhlutfallið helst þó nálægt langtímamarkmiði um 2% af VLF, en í þessu sam­hengi er rétt að hafa í huga að hlutfallið tekur ekki tillit til fjárfestinga ríkisaðila sem eru ekki hluti af A1-hluta ríkissjóðs, t.d. innviðafélagsins Göng og brú ohf. og Landsvirkjunar, en for­sendur fjármálaáætlunar gera t.a.m. ráð fyrir að fjárfestingar Landsvirkjunar aukist verulega á næstu tveimur árum. Fjárframlög aukast um 0,4 prósentustig af VLF frá forsendum fjárlaga ársins 2026, en þar munar mest um aukið framlag til almannatrygginga, m.a. vegna endurmats á umfangi greiðslna Fæðingarorlofssjóðs, ellilífeyris og endurhæfingarlífeyris til samræmis við horfur yfirstandandi árs og hækkun greiðslna almannatrygginga 1. janúar nk. í kjölfar teng­ingar bótafjárhæða við launavísitölu frá júní 2025 sem lögfest var á síðasta þingi. Vaxtagjöld ríkissjóðs eru áætluð um 155 ma.kr. á næsta ári eða sem nemur 2,8% af VLF. Hlutfallið helst óbreytt frá forsendum fjárlaga ársins 2026 en endurspeglar 0,4 prósentustiga lækkun frá horfum yfirstandandi árs. Er það einkum vegna lægri verðbóta verðtryggðra lána samhliða lækkandi verðbólgu skv. forsendum þjóðhagsspár. Um þriðjung vaxtagjalda má rekja til verð­bóta verðtryggðra lána og er umfang vaxtagjalda því næmt fyrir þróun verðbólgu. Rétt er að benda á að skv. áætlun í sjóðstreymi ríkissjóðs er gert ráð fyrir að greidd vaxtagjöld verði um 108 ma.kr. á næsta ári eða 1,9% af VLF. Mismun á greiddum og gjaldfærðum vaxtagjöldum má að stærstu leyti rekja til verðbóta verðtryggðra lána sem leggjast á höfuðstól, sem eru áætlaðar um 35 ma.kr. á næsta ári, og reiknaðra vaxta af ófjármögnuðum lífeyrisskuld­bindingum í samræmi við skilyrði þess hagskýrslustaðals sem ríkisfjármálin eru sett fram á, en þeir nema um 19 ma.kr. á næsta ári. Nánar er fjallað um útgjöld ársins 2027 í kafla 5 Gjöld ríkissjóðs.

Tafla 3.1 Samanburður á áætlun fjárlaga ársins 2026 og fjárlagafrumvarps ársins 2027

Fjárlagafrumvarp ársins 2027 uppfyllir skilyrði stöðugleikareglu. Stöðugleikareglan mælir fyrir um að raunvöxtur útgjalda ríkissjóðs verði að hámarki 2,0% á milli ára, að teknu tilliti til undanskilinna liða og nýrra tekjuráðstafana. Samkvæmt forsendum frumvarpsins er þetta hlut­fall neikvætt um 1,1%, en það var neikvætt um 0,5% í forsendum fjármálaáætlunar. Það þýðir að raunvöxtur útgjalda á milli ára er verulega undir því hámarki sem reglan heimilar og að aðhald ríkisfjármála á þennan mælikvarða hefur verið aukið frá vinnslu fjármálaáætlunar í vor. Endurspeglar það þann veruleika að markmiði um hallalaus fjárlög verður ekki náð án þess að hemja útgjaldavöxt umtalsvert meira en sem nemur svigrúmi reglunnar.

Tafla 3.2 Skilyrði stöðugleikareglu

Gert er ráð fyrir því að skuldir ríkissjóðs skv. skuldareglu laga um opinber fjármál breytist óverulega á næsta ári sem hlutfall af VLF og verði tæplega 38% af VLF í lok árs 2027. Líkt og rakið var í fjárlagafrumvarpi ársins 2026 hækkaði þetta hlutfall nokkuð hjá A1-hluta ríkissjóðs árið 2025 vegna uppgjörs á skuldbindingum ÍL-sjóðs. Uppgjör sjóðsins lækkaði skuldir ríkissjóðs í heild (A-hluta) um nærri 6% af VLF. ÍL-sjóður var staðsettur í A2-hluta ríkissjóðs en af því leiðir að skuldir sjóðsins voru ekki taldar með í skuldahlutfalli A1-hluta ríkissjóðs sem er sú skilgreining sem fjármálareglur laga um opinber fjármál ná til. Uppgjörið krafðist skuldabréfaútgáfu og hafði því tæknilega neikvæð áhrif á lánsfjárjöfnuð og skuldahlutfall A1-hluta ríkissjóðs þótt áhrif uppgjörsins hafi verið afar jákvæð þegar á heildina er litið. Með uppgjörinu yfirtók ríkissjóður jafnframt vaxtaberandi eignir, m.a. útlán ÍL-sjóðs, en þessar eignir skapa jákvætt greiðsluflæði inn í ríkissjóð og milda þannig skuldaáhrifin þegar fram í sækir. Nánar er fjallað um skuldaþróun og horfur í lánamálum í kafla 9 Efnahagur, lántökur og endurlán.

Mynd 3.3

Gangi forsendur frumvarpsins eftir mun eftir sem áður þurfa að bæta afkomu ríkissjóðs á komandi árum svo að lækka megi skuldahlutfall ríkissjóðs. Eins og fram hefur komið gerir fjármálaáætlun ráð fyrir að skuldahlutfallið taki fyrst að lækka árið 2029. Það skýrist af því að lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs, sem fram kemur í sjóðstreymi, er umtalsvert neikvæðari en heildar­afkoman. Lánsfjárjöfnuður endurspeglar fjármögnunarþörf ríkissjóðs, þ.e. að hve miklu leyti taka þarf lán á árinu og/eða ganga á handbært fé til að fjármagna starfsemina. Hann skýrir því, ásamt verðbótum sem bætast á höfuðstól verðtryggðra skulda, að verulegu leyti skuldaþróun á milli ára. Á næsta ári er gert ráð fyrir um 67 ma.kr. halla á lánsfjárjöfnuði, sem samsvarar 1,2% af VLF. Horfur um lánsfjárjöfnuð batna um rúmlega 12 ma.kr. frá forsendum fjármálaáætlunar, einkum þar sem afkoma næsta árs er áætluð betri en þar var gert ráð fyrir, auk þess sem dregið er úr áætluðu umfangi endurlána til ríkisaðila utan A1-hluta.

Mynd 3.4

Lánsfjárjöfnuður er að jafnaði neikvæðari en heildarafkoman við framsetningu fjárlaga. Munurinn skýrist einkum af því að fjárlög eru sett fram á rekstrargrunni en sjóðstreymið á greiðslugrunni. Í fyrsta lagi geta tekjur á greiðslugrunni verið minni en tekjur sama tímabils á rekstrargrunni vegna þess tíma sem líður frá álagningu skatta þar til þeir innheimtast. Í öðru lagi eru greiðslur vegna lífeyrisskuldbindinga umtalsvert hærri en gjaldfærðar lífeyrisskuld­bindingar skv. framsetningu fjárlaga, þar sem aðeins færast breytingar á lífeyrisskuldbind­ingum vegna ávinnslu réttinda á árinu. Í þriðja lagi hafa endurlán A1-hluta ríkissjóðs til annarra ríkisaðila verið umfram innheimtar afborganir veittra lána undanfarin ár og er gert ráð fyrir að svo verði áfram. Á móti vegur að hluta að gjaldfærð vaxtagjöld eru almennt hærri en greidd vaxtagjöld. Annars vegar eru verðbætur verðtryggðra lána gjaldfærðar þrátt fyrir að þær séu ekki greiddar, heldur bætast við höfuðstól skuldanna. Hins vegar eru á þjóðhagsgrunni færðir reiknaðir vextir af ófjármögnuðum lífeyrisskuldbindingum í samræmi við þann hagskýrslu­staðal sem fjárlögin eru sett fram á, án þess að þeim fylgi greiðsla. Viðskipti með eignir geta einnig bætt eða rýrt lánsfjárjöfnuðinn. Umfangsmikil eignasala, s.s. nýleg sala á eignarhlut ríkissjóðs í Íslandsbanka, getur þannig tímabundið leitt til þess að lánsfjárjöfnuðurinn verði betri en heildarafkoman.

Greiningin hér að framan sýnir að kerfislægur munur er á heildarafkomu og lánsfjárjöfnuði. Þessi munur er að miklu leyti utan áhrifa stjórnvalda ef frá eru talin endurlán ríkissjóðs til aðila utan A1-hluta. Af þeim sökum þarf töluverðan afgang af rekstri ríkissjóðs á þjóðhagsgrunni á komandi árum til þess að mögulegt verði að lækka skuldahlutfallið.

3.3 Samanburður við fjármálaáætlun

Áætluð afkoma ársins 2027 er í öllum meginatriðum í samræmi við samþykkta fjármála­áætlun þegar tekið er tillit til áhrifa uppfærðrar þjóðhagsspár. Afkoman er þó lítillega betri en gert var ráð fyrir í vor. Frá því að fjármálaáætlunin var unnin hafa efnahagsforsendur breyst á þann veg að gert er ráð fyrir meiri verðbólgu á yfirstandandi ári og því næsta en jafnframt minni hagvexti. Þá er gert ráð fyrir hærra vaxtastigi sem hefur áhrif á áætlaðar vaxtatekjur og -gjöld ríkissjóðs.

Heildartekjur ríkissjóðs eru nú áætlaðar tæplega 24 ma.kr. meiri en í fjármálaáætlun. Endur­matið byggir á uppfærðri þjóðhagsspá, upplýsingum um innheimtu tekna á fyrstu mánuðum ársins 2026 og ríkisreikningi fyrir árið 2025. Þar af er áætlað að vaxtatekjur aukist um tæplega 7 ma.kr. vegna hærra vaxtastigs. Umfang tekjuráðstafana á næsta ári hækkar lítillega frá for­sendum fjármálaáætlunar. Nánar er fjallað um breytingar á tekjuáætlun ársins 2027 frá fjár­málaáætlun í kafla 4.4.

Heildargjöld aukast um rúmlega 20 ma.kr. frá fjármálaáætlun. Þar munar mest um 11 ma.kr. hækkun vaxtagjalda vegna spár um aukna verðbólgu og hærra vaxtastig. Aukin verðbólga leiðir til þess að meiri verðbætur falla á verðtryggð lán. Eftir stendur aukning frumgjalda um tæplega 9 ma.kr., en sú breyting kemur að öllu leyti til vegna aukins umfangs launa- og verð­lagsbóta. Ræður þar mestu spá um aukna verðbólgu á næsta ári og endanlegur útreikningur á áhrifum tengingar greiðslna almannatrygginga við launavísitölu frá júní 2025, sbr. laga­breytingu þess efnis á síðasta þingi. Umfang launa- og verðlagsbóta eykst um rúmlega 14 ma.kr. frá forsendum fjármálaáætlunar og því er í frumvarpinu gripið til viðbótarhagræðingar­aðgerða til að vega að hluta á móti auknum útgjöldum ríkissjóðs á næsta ári. Með þessu móti er aðhaldsstig ríkisfjármálanna aukið frá forsendum fjármálaáætlunar. Nánar er fjallað um breytingar á gjaldahlið frá fjármálaáætlun í kafla 5.4.

Tafla 3.3 Afkomuhorfur ársins 2027 í samanburði við fjármálaáætlun

3.4 Afkomuhorfur ársins 2026

Afkomuhorfur ríkissjóðs á yfirstandandi ári hafa versnað frá því sem gert var ráð fyrir í fjárlögum. Áætlað er að heildarafkoma ríkissjóðs verði neikvæð um rúmlega 39 ma.kr. umfram það sem gert var ráð fyrir í fjárlögum, og verður afkoman þannig neikvæð um 1,3% af VLF í stað 0,5% af VLF. Stærstur hluti fráviksins er tilkominn vegna vaxtagjalda og aukinna útgjalda Sjúkratrygginga Íslands. Fyrir vikið eru endurmetnar afkomuhorfur jafnframt lakari en gert var ráð fyrir í fjármálaáætlun.

Tafla 3.4 Samanburður á áætlun fjárlaga ársins 2026 og uppfærðum afkomuhorfum

Heildartekjur eru áætlaðar 1.601 ma.kr. eða 30,1% af VLF. Það er tæplega 8 ma.kr. umfram það sem gert var ráð fyrir í fjárlögum, en óbreytt sem hlutfall af VLF. Frávikið er óverulegt í samhengi við heildartekjur ríkissjóðs þótt einstaka tekjuliðir breytist nokkuð, bæði til hækkun­ar og lækkunar. Nánar er fjallað um endurmat tekjuáætlunar niður á einstaka tekjuliði í kafla 4.1.

Heildarútgjöld eru áætluð 1.668 ma.kr. eða 31,4% af VLF. Það er um 47 ma.kr. meira en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Stóran hluta þess fráviks má rekja til vaxtagjalda sem áætlað er að verði um 21 ma.kr. meiri en gert var ráð fyrir. Þá aukningu má rekja til aukinna verðbóta, samhliða meiri verðbólgu en spáð hafði verið, auk hærra vaxtastigs. Frumgjöld eru áætluð um 27 ma.kr. umfram fjárlög, og jafngildir frávikið um 2%. Það skýrist af nokkrum veigamiklum þáttum. Miðað við þróun útgjalda Sjúkratrygginga Íslands á fyrri helmingi ársins 2026 er gert ráð fyrir að útgjöld stofnunarinnar verði um 12 ma.kr. meiri en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Frávikið má rekja til ýmissa tilefna, m.a. lyfjakaupa, sjúkraþjálfunar, lækniskostnaðar, hjálp­artækja og sjúkrahúskostnaðar erlendis. Í frumvarpinu er að hluta til brugðist við þessu með auknum fjárheimildum á næsta ári, en ljóst er að grípa þarf til aðgerða til þess að tryggja að útgjöld næsta árs haldist innan fjárheimilda. Útgjöld stærri tilfærslukerfanna eru einnig áætluð um 12 ma.kr. umfram áætlun fjárlaga, einkum vegna ellilífeyris, fæðingarorlofs og endur­hæfingarlífeyris. Talsverð aukning er á fjárheimildum til þessara liða í frumvarpinu til að girða fyrir sambærilegt frávik á næsta ári. Rekstur Landspítala, Sjúkrahússins á Akureyri og heil­brigðisstofnana á landsbyggðinni stefnir í að verða samtals um 11 ma.kr. umfram áætlun fjár­laga. Draga mun þó úr þessu fráviki síðar á árinu þegar færðar verða viðbótarfjárheimildir af almennum varasjóði vegna kjarasamninga lækna, enda vega launagreiðslur þungt í rekstri þessara stofnana. Þrátt fyrir það er gert ráð fyrir áframhaldandi rekstrarhalla hjá þessum stofn­unum, m.a. vegna þess að framkvæmd áformaðra hagræðingarverkefna hefur gengið hægar en vonir stóðu til. Meðal annarra frávika á gjaldahlið eru endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar, niðurgreiðslur á húshitunarkostnaði og útgjöld vegna umsækjenda um alþjóðlega vernd. Nánar verður fjallað um þessi og önnur mál í fjár­aukalagafrumvarpi að hausti. Á móti útgjaldaauka vegna ofangreindra mála vega að hluta fjár­heimildir almenna varasjóðsins og lægri útgjöld en áætlað var vegna nokkurra liða. Þar á meðal eru framkvæmdir við byggingu nýs Landspítala, styrkir til nýsköpunarfyrirtækja og stofnfram­lög vegna byggingar félagslegra leiguíbúða sem hafa gengið út hægar en áætlað var.