4 Tekjur A1-hluta ríkissjóðs

Tekjur ríkissjóðs standa undir sameiginlegri þjónustu, velferðarkerfi og öðrum verkefnum hins opinbera. Skattar og önnur opinber gjöld mynda stærstan hluta teknanna og gegna jafn­framt víðtækara hlutverki í efnahags- og ríkisfjármálum. Hagrænir hvatar og sjálfvirk sveiflu­jöfnun er hluti af skattkerfinu og umfang tekjuhliðarinnar styður við stefnu ríkisstjórnarinnar um stöðvun hallarekstrar og sjálfbærni opinberra fjármála.

Tekjur A1-hluta ríkissjóðs eru skattar og tryggingagjöld sem ríkissjóður leggur á auk annarra tekna og fjárframlaga. Samkvæmt tekjuáætlun fjárlagafrumvarpsins aukast tekjur ríkissjóðs sem hlutfall af VLF milli ára. Aukningin stafar helst af efnahagsþróun eins og hún birtist í þjóðhagsspá Seðlabanka Íslands og fyrirhuguðum ráðstöfunum stjórnvalda á tekjuhlið ríkisfjármálanna sem nánar er fjallað um í þessum kafla. Tafla 4.1 dregur fram helstu niður­stöður tekjuáætlunarinnar ásamt endurmati á tekjum yfir­standandi árs og bráðabirgðatölum um tekjuuppgjör ársins 2025.

Tafla 4.1 Tekjuáætlun 2025–2027

4.1 Endurmetin tekjuáætlun 2026

Heildartekjur yfirstandandi árs hafa verið endurmetnar og er áætlað að þær muni nema 1.601 ma.kr., eða 30,1% af VLF. Gert er ráð fyrir að heildartekjur ríkissjóðs verði 8 ma.kr. meiri en áætlað var í fjárlögum ársins, sem samsvarar 0,5% fráviki, en haldist óbreyttar sem hlutfall af VLF. Skatttekjur og tryggingagjöld ársins 2026 hafa verið endurmetin í samræmi við breyttar efnahagsforsendur í hagspá Seðlabanka Íslands frá í maí, nýjar upplýsingar um tekjugrunn fyrra árs og álagningu og innheimtu yfirstandandi árs. Áætlað er að skattar og tryggingagjöld nemi 1.405 ma.kr., eða 26,4% af VLF. Það er óbreytt fjárhæð frá fjárlögum ársins en 0,1 prósentustigs lækkun sem hlutfall af VLF.

Mynd 4.1

Af einstaka sköttum er mesta breytingin í virðisaukaskatti, eða 13,1 ma.kr. lækkun. Í maí var eldsneyti á dælu fært niður í neðra VSK-þrep og skýrir það 3,5 ma.kr. tekjulækkun. Vöxtur einkaneyslu (án neyslu erlendis) er nú talinn lítillega minni en á móti hefur verðbólga reynst meiri, sem að óbreyttu eykur tekjur ríkissjóðs. Þróun VSK bendir til þess að hægt hafi á eftir­spurn í hagkerfinu, hugsanlega umfram það sem spá Seðlabankans frá í maí áætlar. Viðvarandi verðbólga og vextir umfram spár hafa leitt til hærri vaxtatekna það sem af er ári. Sterkir árs­reikningar lögaðila vegna tekjuársins 2025 skila 12,2 ma.kr. meiri tekjum af tekjuskatti lög­aðila árið 2026. Arðgreiðslur eru 2,9 ma.kr. umfram áætlun fjárlaga. Þar vegast á hærri og lægri arðgreiðslur einstakra félaga miðað við fyrri áætlun. Þyngst vegur að arðgreiðslur Landsbank­ans voru verulega umfram áætlun fjárlaga.

4.2 Tekjuáætlun 2027

Tekjuáætlun fyrir árið 2027 byggir á endurmetinni tekjuáætlun ársins 2026 og þjóðhagsspá Seðlabanka Íslands frá því í maí, að teknu tilliti til fyrirhugaðra skattkerfisbreytinga. Heildar­tekjur ríkissjóðs eru áætlaðar 1.708 ma.kr. fjárlagaárið 2027 sem samsvarar 30,6% af VLF. Þar af eru skatttekjur og tryggingagjöld áætluð 1.504 ma.kr., eða 27,0% af VLF.

4.2.1 Skattkerfisbreytingar

Þær skattbreytingar sem lagðar eru til fyrir árið 2027 taka mið af pólitískum áherslum stjórnvalda líkt og þær birtast í fjármálastefnu og fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar. Fyrirhug­aðar skattbreytingar eru jafnframt viðbragð stjórnvalda við efnahagslegri þróun og áhrifum tæknibreytinga á tekjustofna ríkisins. Markmið stjórnvalda er að koma jafnvægi á ríkisfjár­málin með því að snúa afkomu ríkissjóðs úr halla í afgang og eru aðgerðir á tekjuhliðinni til þess fallnar að ná því markmiði. Áhersla er á að bæta skattskil, loka glufum og fækka undan­þágum.

Áformað er að styrkja tekjugrunn ríkissjóðs með því að afla viðbótarskatttekna frá fyrir­tækjum í fjármálageiranum. Er það gert með hækkun bankaskatts þar sem gjaldhlutfallið mun hækka í 0,254% úr 0,145%. Skattstofn bankaskatta er heildarskuldir fjármálafyrirtækja sem hafa heimild til að taka við innlánum að teknu tilliti til 50 ma.kr. frítekjumarks. Banka­skatt­urinn var fyrst tekinn upp árið 2011 og hefur gjaldhlutfallið verið breytilegt frá upptöku hans. Með fyrirhugaðri breytingu hækkar gjaldhlutfallið um 0,109 prósentustig en verður áfram lægra en það var á árunum 2014–2020 þegar hlutfallið var 0,376%. Áætlað er að hækkunin skili ríkis­sjóði 6 ma.kr. viðbótartekjum.

Í tekjuskatti einstaklinga hefur viðmið um vöxt framleiðni verið endurskoðað í fyrsta sinn frá upptöku þess árið 2022. Samkvæmt lögum um tekjuskatt skulu skattleysis- og þrepamörk uppfærð árlega í samræmi við vísitölu neysluverðs að viðbættu mati á framleiðnivexti, sem endurskoða skal á fimm ára fresti. Því er ætlað að koma í veg fyrir að viðmiðunarfjárhæðir hækki hægar en tekjur yfir tíma og leiði til raunskattskriðs og verji þannig kaupmátt til lengri tíma. Mat á framleiðni vinnuafls byggist almennt á framleiðslu á hverja vinnustund. Við ákvörðun framleiðniviðmiðs tekjuskattskerfisins er hins vegar rétt að horfa til framleiðni á hvern starfandi, þar sem tekjuskatts- og útsvarsstofn miðast við árstekjur einstaklinga fremur en tekjur á vinnustund. Framleiðni á hvern starfandi hefur vaxið kerfisbundið hægar en fram­leiðni á vinnustund undanfarin ár, einkum vegna styttingar vinnutíma. Fyrra viðmið var 1% en endurskoðaðir þjóðhagsreikningar benda til þess að langtímaframleiðnivöxtur sé minni en áður var talið. Jafnframt hefur framleiðnivöxtur á gildistíma núverandi viðmiðs verið undir því. Viðvarandi ofmat á framleiðnivexti undanfarin ár hefur m.a. leitt til þess að skattbyrði hefur þróast með ólíkum hætti innan tekjudreifingarinnar og farið lækkandi í nokkur ár án þess að það hafi verið ætlunin. Endurskoðað mat á framleiðnivexti fyrir næstu fimm ár gerir ráð fyrir 0,5% framleiðnivexti á ári. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði verður framleiðniviðmiðið þó 0% á staðgreiðsluárinu 2027 vegna hækkunar persónuafsláttar og þrepamarka umfram raunfram­leiðni undanfarin ár. Áætlað er að bráðabirgðaákvæðið um 0% viðmið fyrir árið 2027 auki tekjur ríkissjóðs um 3,1 ma.kr. í samanburði við áætlaðar tekjur miðað við óbreytt 1% fram­leiðniviðmið.

Í tekjuáætlun frumvarpsins er gert ráð fyrir tvenns konar kerfisbreytingum á VSK. Annars vegar er fyrirhugað að hverfa frá því að starfsemi gufubaða og baðlóna sé skattlögð með íviln­andi hætti í neðra þrepi VSK. Hins vegar er lagt til að endurgreiðsla VSK af vinnulið fram­kvæmda við íbúðarhúsnæði verði lækkuð með því að færa endurgreiðsluhlutfallið úr 35% í 20%. Neðra þrepið er frávik frá almennum reglum VSK og hið sama gildir um réttinn til að fá VSK endurgreiddan. Báðar breytingarnar stuðla að auknu jafnræði atvinnugreina gagnvart VSK. Áætlaður tekjuauki ríkissjóðs er 4 ma.kr. af að færa gufuböð, baðlón og skylda starfsemi í almennt VSK-þrep en 3,6 ma.kr. af minni endurgreiðslu fyrir íbúðarhúsnæði.

Unnið er að útfærslu á gjaldtöku á ferðamannastöðum sem eru í eigu þjóðarinnar. Mark­miðið með gjaldtökunni er að stuðla að jafnari dreifingu ferðamanna um landið og tryggja réttlát auðlindagjöld. Með því er jafnframt stuðlað að verndun náttúrunnar og sjálfbærri nýt­ingu hennar sem er ein af grunnforsendum ferðaþjónustu til lengri tíma. Gjaldið er í samræmi við stefnuyfirlýsingu stjórnvalda um að taka upp auðlindagjald fyrir aðgang ferðamanna að náttúruperlum Íslands. Áætlaðar tekjur af hinu nýja gjaldi árið 2027 eru 5 ma.kr.

Forvarnargjald vegna innviða á Reykjanesskaga verður framlengt til ársloka 2027 og mun skila 1,2 ma.kr.

Til stendur að taka til skoðunar skattlagningu einstaklinga sem hafa minni háttar tilfallandi tekjur ásamt endurskoðun reglugerðar um frádrátt frá tekjum af atvinnurekstri eða sjálfstæðri starfsemi og fleiri atriði í skattalöggjöfinni. Slíkar endurskoðanir koma til hækkunar á tekju­skatti einstaklinga og er gert ráð fyrir að umfangið muni nema 0,5 ma.kr.

Sem fyrr er gert ráð fyrir hækkun krónutölugjalda á milli ára. Miðað er við að gjöldin hækki um 5,2% sem er til samræmis við verðbólgu í árslok 2026 í þjóðhagsspá Seðlabanka Íslands sem liggur til grundvallar frumvarpinu. Breytingin nær til áfengis-, tóbaks- og nikótín­gjalda, kolefnisgjalds, gistináttaskatts, innviðagjalds, bifreiða- og kílómetragjalds auk útvarps­gjalds og gjalds í Framkvæmdasjóð aldraðra. Tekjuáhrif breytinganna á krónutölugjöldum er í heild 6,5 ma.kr. að meðtöldum hliðaráhrifum á virðisaukaskatt. Á undanförnum árum hefur skattlagning samgangna tekið verulegum breytingum. Tækniframfarir og hröð orkuskipti hafa kallað á nýja nálgun í skattlagningu ökutækja og elds­neytis. Með upptöku kílómetragjalds og afnámi bensín- og olíugjalda í ársbyrjun var tekið upp sanngjarnara kerfi þar sem greiðslur vegna aksturs eru tengdar notkun á vegakerfinu. Frumvarpið gerir ráð fyrir að kíló­metragjald hækki um 4 ma.kr. umfram verðlagsuppfærslu en undanfarin ár hafa stjórnvöld leitast við að styrkja tekjustofna af ökutækjum og gegnir kílómetragjaldið þar lykilhlutverki.

Tafla 4.2 Aðgerðir og helstu skattabreytingar

4.2.2 Umfjöllun um forsendur helstu tekjustofna

Tekjur af tekjuskatti einstaklinga eru áætlaðar 325 ma.kr. árið 2027. Gert er ráð fyrir hóflegri fjölgun vinnustunda og hækkun launa en verið hefur undanfarin ár. Um áramótin er komið að endurskoðun framleiðniviðmiðs í gildandi lagaákvæði um þróun viðmiðunar­fjár­hæða, sbr. umfjöllun í kafla 4.2.1. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði verður framleiðniviðmiðið 0% árið 2027 en 0,5% árlega eftir það. Skattleysis- og þrepamörk munu því árið 2027 eingöngu hækka í samræmi við vísitölu neysluverðs, sem skv. þjóðhagsspá er áætluð 5,2% í árslok 2026. Tryggingagjald er flöt prósenta af launastofni og breytist til samræmis við breytingar á vinnu­markaði. Hækkun launa og fleiri vinnustundir auka tekjur af tryggingagjaldi sem áfram verða 3,1% af VLF.

Áætlað er að tekjur af tekjuskatti lögaðila nemi 177 ma.kr. árið 2027 og þar af er gert ráð fyrir að sérstakur fjársýsluskattur nemi 8,5 ma.kr. Tekjuáætlun ársins 2027 miðast við skatt­skyldan hagnað rekstrarársins 2026. Áætlanirnar verða endurskoðaðar þegar álagning lögaðila vegna rekstrarársins 2025 liggur fyrir í október. Tekjur af tekjuskatti lögaðila hafa verið sögu­lega háar sem hlutfall af landsframleiðslu undanfarin ár. Ef miðað er við VLF fyrra árs þar sem skatturinn er greiddur með árs töf námu tekjurnar að meðaltali 2,8% af VLF á tímabilinu 2016–2026, en áætlað er að þær nemi 3,2% af VLF árið 2027.

Tekjur af ökutækjum og eldsneyti á árinu 2027 eru áætlaðar um 89 ma.kr., eða 1,6% af VLF. Þar af eru 4 ma.kr. vegna hækkunar kílómetragjalds.

Mynd 4.2

Stofn fjármagnstekjuskatts samanstendur af vöxtum og arði í staðgreiðslu og söluhagnaði og leigutekjum fyrra árs sem koma til álagningar og greiðslu á næsta ári. Sparnaður hefur verið hár undanfarin ár og vextir háir sem hefur leitt til hækkunar fjármagnstekjuskatts. Gert er ráð fyrir að fjármagnstekjuskattur nemi 90 ma.kr. árið 2027 eða því sem nemur 1,6% af VLF. Búist er við að fjármagnstekjuskattur lækki lítillega sem hlutfall af VLF milli ára þar sem gert er ráð fyrir að vaxtastig lækki árið 2027.

Helstu hagrænu forsendur um þróun VSK á árinu 2027 eru neysla og önnur innlend eftir­spurn landsmanna og erlendra ferðamanna. Einkaneysla (án neyslu á ferðalögum erlendis) eykst um 6,5% að nafnvirði og neysla erlendra ferðamanna um 6,2%. Fjallað er nánar um hag­spá og efnahagshorfur ársins 2027 í 2. kafla frumvarpsins. Dregið verður úr skattastyrkjum sem snerta annars vegar baðlón og skylda starfsemi og hins vegar íbúðarhúsnæði og eru saman­lögð áhrif þess tekjuhækkun um 7,6 ma.kr. Nýir eða auknir skattastyrkir eru ekki í áætlun VSK næsta árs. Aðrar meginreglur VSK-kerfisins og þrepin tvö, 24% og 11%, verða óbreytt. Miðað við þessar forsendur er búist við að tekjur af VSK nemi alls 494 ma.kr. sem jafngildir 8,9% af VLF.

Áætlaðar tekjur af áfengisgjaldi eru 28 ma.kr. á árinu 2027. Tekjur næsta árs ráðast af forsendum um einkaneyslu og verðbólgu í uppfærðri þjóðhagsspá. Sem hlutfall af einkaneyslu hafa tekjur af áfengisgjaldi heldur farið minnkandi undanfarin ár. Þá er áætlað að tekjur af tóbaks- og nikótíngjöldum nemi 9 ma.kr.

Vaxtatekjur samanstanda af vöxtum af skattkröfum og bankainnstæðum í innlendri og er­lendri mynt auk vaxta og verðbóta af veittum lánum. Meiri hluti vaxtatekna er vegna veittra lána en þau hefur ríkissjóður veitt til að fjármagna m.a. útlán Menntasjóðs námsmanna, Hús­næðissjóðs og Byggðastofnunar auk ýmissa fjárfestingarverkefna. Vaxtatekjur af útlánum aukast frá fjárlögum ársins 2026 vegna viðvarandi verðbólgu og hærra vaxtastigs, en á móti kemur minni lánsfjárþörf Menntasjóðs námsmanna sem dregur úr hækkuninni.

Arðgreiðslur og hlutur ríkissjóðs af tekjum B-hluta fyrirtækja lækka nokkuð á milli ára eins og sjá má í töflu 4.3. Arðgreiðsla Landsbankans var veruleg á árinu 2026 vegna sérstakrar viðbótararðgreiðslu sem skýrir lækkun á milli ára. Aðrar arðgreiðslur hækka eða eru óbreyttar á milli ára.

Tafla 4.3 Arðgreiðslur og tekjur B-hluta fyrirtækja

4.3 Áhrif á jafnrétti kynjanna

Hlutfall kynja er mismunandi á milli starfsstétta og neyslumynstur ólík. Því geta skattkerfis­breytingar og aðrar álögur sem snerta einstakar atvinnugreinar eða leggjast með ólíkum hætti á tekjur og neyslu haft mismunandi áhrif á kynin. Hér er að öllu leyti vísað til meðaltala enda eru áhrifin á einstaklinga í sömu atvinnugrein eða með svipaða neyslu þau sömu burt séð frá kyni viðkomandi.

Gera má ráð fyrir að skattlagning á notkun bifreiða hafi mismunandi áhrif á kynin. Konur nota einkabílinn ekki síður en karlar en fara gjarnan fleiri og styttri ferðir. Umtalsverður kynja­munur er á eignarhaldi bifreiða. Karlar eru skráðir eigendur tæplega 2/3 fólks- og sendibifreiða. Því má gera ráð fyrir að áhrif breyttrar skattlagningar verði meiri á karla en konur.

Fleiri karlar eru á vinnumarkaði en konur. Breyting í tekjuskatti einstaklinga mun því hafa meiri áhrif á karla en konur. Breytt framleiðniviðmið mun hafa áhrif á alla starfandi ein­staklinga með tekjur um og yfir skattleysismörkum tekjuskatts og útsvars.

Ekki hefur farið fram sérstök greining á jafnréttisáhrifum fyrirhugaðra kerfisbreytinga á VSK. Ljóst er að þátttaka kynjanna er ólík í þeim atvinnugreinum sem tengjast framkvæmdum við íbúðarhúsnæði, en árið 2025 voru karlar 93% starfandi fólks í byggingarstarfsemi og mann­virkjagerð. Nokkuð jöfn kynjaskipting ferðamanna gefur vísbendingu um að heimsóknir í bað­lón séu einnig jafnar eftir kynjum.

4.4 Breytingar á tekjuáætlun ársins 2027 frá fjármálaáætlun

Tekjur ársins 2027 eru áætlaðar 1.708 ma.kr. sem er 23,8 ma.kr. meira en gengið var út frá í fjármálaáætlun sem samþykkt var í júní. Hlutfall heildartekna af VLF er 30,6%, þ.e. 0,3 prósentustigum hærra en í fjármálaáætlun. Endurmat á tekjum ársins 2027 frá því í fjármálaáætlun byggir á nýjum upplýsingum, s.s. úr tekjuuppgjöri ársins 2025, þróun álagningar og innheimtu yfir­standandi árs og hagspár næsta árs.

Í endurmetinni tekjuáætlun 2027 vegur hækkun á tekjuskatti lögaðila mest eða 7,9 ma.kr. sem má m.a. rekja til jákvæðra árshlutauppgjöra fyrirtækja á fyrri helmingi ársins 2026. Þá er gert ráð fyrir að veiðigjöld ársins 2027 verði 4,4 ma.kr. hærri sem kemur til vegna endurmats á fjárhæðum veiðigjalds, en þær fjárhæðir munu liggja endanlega fyrir í kjölfar álagningar opinberra gjalda á lögaðila síðar í haust. Hærri vextir og verðbólga lita vaxtatekjur sem hækka um 6,7 ma.kr. sem og fjármagnstekjuskatt sem hækkar um 2,3 ma.kr. Einnig er aukning í tekjuskatti einstaklinga um 4,1 ma.kr. sem skýrist af nýjum upplýsingum úr álagningu Skatts­ins og endurskoðuðu viðmiði um framleiðnivöxt. VSK-áætlunin lækkar um 3,3 ma.kr. að krónutölu þrátt fyrir nokkru meiri verðbólgu þar sem þyngra vegur að tekjugrunnur ársins 2026 er nú metinn lægri og raunvöxtur 2027 verður hægari. Umfang skattbreytinga án verðlagsupp­færslu krónutölugjalda er 27,6 ma.kr. sem er um 0,5% af VLF. Nánar er fjallað um skattkerfis­breytingar í kafla 4.2.

Mynd 4.3

4.5 Skattastyrkir

Áætlað er að skattastyrkir ríkissjóðs verði 155 ma.kr. árið 2027, eða 2,8% af VLF. Með skattastyrkjum er átt við ýmis frávik frá almennum reglum skattkerfisins sem leiða til tekjutaps fyrir ríkissjóð. Þeim má því líkja við bein fjárframlög úr ríkissjóði. Rétt er að rýna lagaákvæði um skattastyrki út frá aðstæðum hverju sinni og endurmetinni þörf fyrir slíka aðkomu ríkisins. Í töflu 4.4 má sjá yfirlit yfir skattastyrki ásamt sundur­liðun þeirra eftir tegund ívilnunar, tegund skatts og málefnasviði. Stærsti hluti skattastyrkja er til kominn vegna neðra þreps virðisauka­skatts þar sem 13 prósentustiga munur er á neðra þrepinu og almenna þrepinu og reiknast sá munur sem skattastyrkur. Í heild nema skattastyrkir í VSK 76% af skattastyrkjum og þar af er neðra þrepið 67% af öllum skatta­styrkjum. Eftir málefnasviðum eru skattastyrkir stærstir vegna fjölskyldumála, sbr. töflu 4.4, en þar undir falla stórir liðir í virðisaukaskatti sem bera 11% í stað 24% VSK líkt og matur og drykkjarvörur. Skattastyrkir í ferðaþjónustu stafa sömuleiðis að mestu af neðra þrepi VSK en í heild fær greinin 21% allra skattastyrkja ríkissjóðs. Endur­greiðslur virðisaukaskatts hafa einnig töluverð áhrif á áætlað umfang skattastyrkja árið 2027. Búist er við að áfram dragi úr umfangi skattastyrkja í hlutfalli við VLF, en þeir námu 3,1% af VLF árið 2025 samanborið við áætluð 2,8% árið 2027. Skattastyrkir í tekjuskatti einstaklinga hafa minnkað og munar þar mest um afnám samnýtingar þrepa 2026. Áfram er heimilt að sam­nýta ónýttan persónuafslátt maka. Heimild um nýtingu séreignarsparnaðar hefur verið sett í fastar skorður og er nú heimil í 120 mánuði. Lögð verður til lækkun endurgreiðslu VSK af vinnu við íbúðarhúsnæði í 20% hlutfall árið 2027 og minnka skattastyrkir í VSK um 3,6 ma.kr. við þá breytingu. Einnig byggist skattastyrkjaáætlunin á því að starfsemi baðlóna færist í almennt VSK-þrep og sú tegund skattastyrks hverfi því árið 2027 en hefði ella numið 4 ma.kr.

Skattastyrki í fjármagnstekjuskatti má að mestu rekja til frítekjumarks fjármagnstekna, sem tekur til vaxtatekna, arðgreiðslna og söluhagnaðar af hlutabréfum skráðra félaga. Frítekju­markið nemur 300 þúsund kr. á hvern framteljanda og getur því að hámarki lækkað álagðan fjármagnstekjuskatt um 66 þúsund kr., miðað við 22% skatthlutfall. Tekjutap ríkissjóðs vegna frítekjumarksins var metið 8,9 ma.kr. árið 2025 og var óbreytt frá fyrra ári. Lækkun vaxta á komandi árum gæti dregið úr vaxtatekjum einstaklinga og þar með úr áætluðum skattastyrk vegna frítekjumarksins.

Tafla 4.4 Skattastyrkir ársins 2025 og áætlaðir skattastyrkir áranna 2026 og 2027