1 Áherslur og forgangsmál

Stærsta viðfangsefni þessarar ríkisstjórnar hefur verið að ná jafnvægi í ríkisfjármálum til þess að skapa nauðsynlegar forsendur fyrir lækkun verðbólgu.

Frumvarpið markar mikil tímamót í þessari vegferð. Langvinnur hallarekstur ríkissjóðs verður loks stöðvaður. Forsenda þessa árangurs er ábyrg stefna ríkisstjórnarinnar um jafnvægi milli tekna og útgjalda ríkisins. Hún er framhald markvissra aðgerða til umbóta og hagræð­ingar, fækkunar stöðugilda hjá ríkinu og nýrrar forgangsröðunar útgjalda. Þessi árangur er ekki sjálfgefinn. Hann krefst skýrrar sýnar og markvissra ákvarðana sem eru hvorki einfaldar né léttvægar. Þær eru nauðsynlegar vegna þess að ríkisstjórnin vill ekki velta vandanum á undan sér, heldur taka hann föstum tökum.

Kjarninn í þessari vegferð er skýr. Hallalaus fjárlög styðja við markmið um lækkun verð­bólgu og vaxta, sem er eitt brýnasta hagsmunamál heimila og fyrirtækja. Með jafnvægi í ríkis­rekstrinum er dregið úr lánsfjárþörf ríkissjóðs og skapaðar forsendur fyrir lægra skuldahlutfalli og minni vaxtagjöldum til framtíðar. Það skapar svigrúm til að standa undir öflugri opinberri þjónustu, fjárfesta í innviðum og bregðast við óvæntum áföllum.

Forgangsröðun í þágu stöðugleika

Ríkissjóður hefur verið rekinn með halla samfellt frá árinu 2019 og nemur samanlagður halli yfir 850 ma.kr. frá því ári. Hallinn varð mikill í heimsfaraldrinum en hvarf ekki að honum loknum. Tímabundin útgjöld urðu að hluta varanleg og ríkisútgjöld jukust hraðar en undirliggj­andi vöxtur tekna. Þannig rekstur ríkissjóðs er ekki sjálfbær.

Til að ná nauðsynlegum afkomubata eru ráðstafanir bæði á tekju- og gjaldahlið ríkisfjár­mála. Tekjuöflunin dreifir byrðunum og tryggir að þau sem hafa mesta burði leggi sitt af mörk­um. Má þar nefna hækkun bankaskatts og gjaldtöku á ferðamenn. Á gjaldahlið er verkefnum forgangsraðað, stjórnsýsla einfölduð og dregið úr kostnaði án þess að veikja grunnþjónustu.

Aðhaldið er verulegt og markvisst en felur ekki í sér flatan niðurskurð. Kröfu um aðhald er dreift með hliðsjón af eðli starfsemi og mikilvægi grunnþjónustu og því er gerð minni aðhalds­krafa til heilbrigðis- og öldrunarstofnana, skóla, dómstóla og löggæslustarfsemi en annarra. Enginn er þó undanskilinn aukinni áherslu á hagkvæmni í opinberum innkaupum með mark­vissari nýtingu rammasamninga, aukinni samræmingu innkaupa og lækkun kostnaðar. Til við­bótar er gripið til sértækra ráðstafana sem eiga rætur að rekja til vinnu ráðuneyta og stofnana, sem og þeirra umbóta- og hagræðingartillagna sem mótaðar hafa verið síðan ríkisstjórnin tók við.

Forgangsröðunin tekur mið af því að verja grunnþjónustu, öryggi borgaranna og stuðning við þau sem mest þurfa á honum að halda. Jafnvægi í ríkisrekstrinum og öflug velferðar­þjónusta eru ekki andstæður. Til lengri tíma getur annað ekki þrifist án hins.

Mynd 1.1

Ríkisfjármálin styðja við peningastefnuna í bráð og lengd

Ábyrg ríkisfjármál stuðla að lægri verðbólgu og skapa skilyrði fyrir lægri vöxtum. Dregið er úr þörf ríkissjóðs fyrir lánsfé og haldið aftur af eftirspurn til að styðja við aðhaldssama pen­ingastefnu. Trúverðug og fyrirsjáanleg stefna í ríkisfjármálum til lengri tíma skiptir höfuðmáli fyrir væntingar heimila, fyrirtækja og fjármálamarkaða sem og þróun verðbólgu og vaxta.

Ríkisstjórnin ætlar sér að skapa traustar forsendur fyrir því að verðbólga hjaðni og vextir geti lækkað án þess að stöðugleika sé teflt í tvísýnu. 

Efnahagslífið stendur traustum fótum

Kaupmáttur er mikill, atvinnuþátttaka mikil og atvinnulífið þróttmikið og fjölbreytni þess vex. Tekjujöfnuður er meiri og stéttaskipting minni en í svo til öllum samanburðarríkjum. Sterkar stofnanir, vel menntað vinnuafl og mikil aðlögunarhæfni hafa gert þjóðinni kleift að vinna hratt úr áföllum. Erlend staða þjóðarbúsins er sterk og skuldir hins opinbera hóflegar í alþjóðlegum samanburði. Vaxtabyrði ríkissjóðs hefur á hinn bóginn verið og er enn of þung.

Mat alþjóðlegra lánshæfismatsfyrirtækja staðfestir sterka stöðu þjóðarbúsins. Scope Ratings veitti ríkissjóði Íslands AA- lánshæfiseinkunn með stöðugum horfum. Þetta er í fyrsta sinn síðan 2008 sem lánshæfiseinkunn ríkissjóðs er í AA-flokki. Matsfyrirtækið S&P staðfesti A+ einkunn ríkissjóðs en breytti horfum um lánshæfismatið úr stöðugum í jákvæðar í mars. Matsfyrirtækin vísa m.a. til mikilla tekna á mann, sterkrar erlendrar stöðu, öflugra stofnana, fjölbreytts atvinnulífs og batnandi stöðu ríkisfjármála. Þau benda jafnframt á mikilvægi þess að draga úr halla og skuldum, ná verðbólgu niður og styrkja viðnámsþrótt hagkerfisins.

Með því að koma ríkisfjármálunum í jafnvægi á meðan hagkerfið er þróttmikið er byggður upp viðnámsþróttur og svigrúm til að mæta áföllum framtíðar.

Mynd 1.2

Aftur á beinu brautina

Verðbólga er of mikil og hefur verið yfir markmiði Seðlabanka Íslands of lengi. Þegar litið er undir yfirborðið eru þó skýr merki um að hlutirnir séu að færast til betri vegar. Undirliggjandi verðbólga hefur hjaðnað, dregið hefur úr spennu á vinnumarkaði og verðhækkanir eru ekki jafn víðtækar og áður. Launavísitalan hefur lækkað fjórum sinnum á síðustu sex mánuðum. Sú þróun er óvenjuleg og vísbending um að eftirspurn sé að ná betra jafnvægi og verðbólgu­þrýstingur að minnka. Þessi atriði benda til að þessi þróun komi mun skýrar fram í mældri ársverðbólgu á næstu misserum.

Til þess að verðbólga haldist lítil þurfa launahækkanir að samræmast framleiðnivexti. Hækki launakostnaður langt umfram það sem gerist í samkeppnislöndunum birtist munurinn annaðhvort í hærra verðlagi eða lakari samkeppnisstöðu fyrirtækja, nema hvort tveggja sé. Samkeppnishæfni atvinnulífsins er forsenda verðmætasköpunar, útflutnings og vel launaðra starfa. Hún ræður miklu um getu fyrirtækja til að fjárfesta og standa undir mikilli kaupmáttaraukningu undangenginna ára. Aukningu sem er þvert á samfélagshópa en það á sér fáar hliðstæður í samanburðarríkjum. Bent hefur verið á, m.a. af erlendum greiningaraðilum, að núverandi kjarasamnings­líkan feli í sér veikleika sem væri rétt að bæta úr til þess að það styðji betur við kaupmátt heimilanna en vinni á sama tíma gegn óhóflegri verðbólgu. Áhyggjur af sama toga hafa verið settar fram af aðilum vinnumarkaðarins. Mikilvægt er að taka upp samtal um hvernig best verður leyst úr þessum veikleikum.

Hið opinbera setur skýrt fordæmi

Ríki og sveitarfélög þurfa ekki síður en almenni vinnumarkaðurinn að stuðla að hóflegri launaþróun. Trúverðugleiki stjórnvalda krefst þess að þau gangi sjálf á undan með góðu for­dæmi. Því hafa verið sett skýrari viðmið um laun þjóðkjörinna fulltrúa og æðstu embættis­manna. Laun þessara hópa hækka um 3,5% árin 2026 og 2027 og frá árinu 2028 taka við reglu­bundin og gagnsæ viðmið sem byggjast á almennri launaþróun ríkisstarfsmanna. Hófleg launa­þróun er forsenda varanlegrar kaupmáttaraukningar og með þessari ráðstöfun taka stjórnvöld fullan þátt í því.

Snör og sveigjanleg viðbrögð við breytingum í heimshagkerfinu

Stjórnvöld hafa jafnframt sýnt að ábyrg efnahagsstjórn útilokar ekki skjót og tímabundin viðbrögð þegar aðstæður krefjast. Stríðsátök í Miðausturlöndum leiddu til mikilla verð­hækkana og sveiflna á alþjóðlegum eldsneytismörkuðum. Til að verja heimili og atvinnulíf og draga úr hættu á að þetta ytra verðáfall smitaðist inn í verðbólguvæntingar var virðis­auka­skattur á eldsneyti lækkaður tímabundið úr 24% í 11%.

Lækkunin var ekki hugsuð sem varanleg niðurgreiðsla eldsneytis heldur sýndi hún að stjórnvöld geta brugðist hratt við ófyrirséðum áföllum án þess að hvika frá langtíma­mark­miðum sínum.

Mynd 1.3

Minna vægi verðtryggingar

Í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar verður á komandi þingi lagt fram frum­varp um breytingu á lögum um fasteignalán til neytenda sem miðar að því að draga úr vægi verðtryggingar.

Markmið breytinganna er tvíþætt. Annars vegar svara þær ákalli um að fleiri tækjum en stýrivöxtum Seðlabankans verði beitt til að skapa skilyrði fyrir varanlegum verðstöðugleika. Með stöðvun hallareksturs og minna vægi verðtryggingar tekur ríkisstjórnin afgerandi skref í þá átt. Hins vegar er þeim ætlað að styrkja miðlun peningastefnunnar, enda bendir margt til þess að útbreidd verðtrygging dragi úr því hversu hratt breytingar á stýrivöxtum hafa áhrif á eftirspurn og verðbólgu. Ákall eftir breytingum í þessa veru hefur orðið háværara samhliða þrálátri verðbólgu.

Þótt nokkur samstaða hafi myndast um að draga úr vægi verðtryggingar er slíkt skref ekki vandalaust. Það takmarkar valkosti lántaka og lánveitenda og getur aukið greiðslubyrði sumra heimila, einkum á fyrstu árum lánstímans. Reynsla síðustu ára hefur þó sýnt að ókostir núver­andi fyrirkomulags vegi þyngra. Samhliða minna vægi verðtryggingar fasteignalána verða stigin skref til þess að draga úr sjálfvirkum verðbreytingum í hagkerfinu.

Mynd 1.4

Einföldun, skilvirkni og hagræðing í fyrirrúmi

Á liðnu þingi voru samþykktar umfangsmiklar breytingar sem einfalda stjórnsýslu og sam­eina stofnanir. Leyfisveitingar verða einfaldari og samræmdari, eftirlit markvissara og þjónusta við almenning og atvinnulíf aðgengilegri. Með sameiningu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og Skipulagsstofnunar og stofnun sameiginlegrar atvinnuvegastofnunar er dregið úr tvíverkn­aði og sérþekking nýtt betur. Markmiðið er að veita betri þjónustu fyrir minna fé.

Á komandi þingi verður frumvarp um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins lagt fram að nýju. Þar verður lagt til að formleg áminningarskylda verði felld brott og ábyrgð stjórnenda á mannauðsmálum færð í nútímalegra horf.

Einföldun regluverks og aukinn sveigjanleiki nær ekki aðeins til ríkisins. Sem dæmi má nefna að fjárfestingarheimildir lífeyrissjóða hafa verið nútímavæddar. Skýrari og rýmri heim­ildir einfalda rekstur sjóðanna og styðja við langtímaávöxtun og fjármögnun arðbærra verk­efna, án þess að slakað sé á kröfum um áhættustýringu og hagsmuni sjóðfélaga.

Þá hefur verið fest í lög varanleg heimild til að ráðstafa viðbótariðgjaldi til séreignar­sparn­aðar skattfrjálst inn á höfuðstól húsnæðisláns. Hver einstaklingur getur nýtt heimildina í sam­tals 10 ár. Úrræðið eykur fyrirsjáanleika til muna í samanburði við fyrra fyrirkomulag og auð­veldar heimilum að lækka skuldir og styrkja eiginfjárstöðu sína.

Breytingar á atvinnuleysistryggingum stuðla að hagræðingu í ríkisrekstri ásamt því að styrkja tengsl atvinnuleitenda við vinnumarkaðinn. Bótatímabil hefur verið stytt úr 30 mánuð­um í 24 mánuði og áhersla aukin á virkni, ráðgjöf, menntun og endurhæfingu. Markmiðið er að fólk fái fyrr viðeigandi stuðning til að komast aftur til starfa.

Áfram fjárfest af krafti í innviðum

Heildarendurskoðun verður gerð á fyrirkomulagi fjárfestinga ríkisins. Markmið þess er að skapa samræmda umgjörð með auknum fyrirsjáanleika og skilvirkni og skýrri ábatagreiningu áður en ákvarðanir eru teknar. Þá er með henni settur rammi um áætlanagerð sem leggur grund­völl fyrir atvinnulífið til að undirbúa tímanlega þátttöku í stórum útboðum ríkisins. Saman myndar þetta heildstæða stefnu sem tryggir að fjármunum almennings sé varið með ábyrgum hætti.

Nýja innviðafélagið Göng og brú ohf. skapar grundvöll til að ráðast í stór og arðbær sam­gönguverkefni með kerfisbundnari hætti en áður. Félagið gerir kleift að undirbúa, fjármagna og framkvæma stór samgönguverkefni með meiri festu og fyrirsjáanleika.

Sterk efnahagsstjórn til framtíðar

Ríkisstjórnin tekur nú stór skref. Hallarekstri er hætt, skuldasöfnun stöðvuð og ríkis­fjár­málunum beitt til að lækka verðbólgu og ýta undir að vextir geti lækkað. Jafnframt er ráðist í umbætur sem styrkja vinnumarkað, fjárfestingu, innviði og framleiðni.

Þessar ákvarðanir eru teknar meðan hagkerfið stendur styrkum fótum, íslenskt efnahagslíf er öflugt, lífskjör góð og jöfnuður mikill. Forsenda þess að varðveita þennan árangur er að sýna ábyrgð og kjark til að ráðast í nauðsynlegar umbætur, jafnvel þegar staða ríkissjóðs og heimila er sterk. Ábyrg efnahagsstjórn felst í að hafa skýr markmið og taka erfiðar ákvarðanir á réttum tíma. Með því móti bætum við áfallaþol og sköpum um leið svigrúm til að bæta lífskjör og lífsgæði enn frekar á komandi árum.