2 Efnahagsstefnan

2.1 Hagþróun áranna 2022–2026

2.1.1 Hagvöxtur á mann var veikur á árunum 2022–2025

Árið 2022 einkenndist af skjótum efnahagsbata eftir heimsfaraldurinn en eftir það hafa efnahagsumsvif staðnað. Hagvöxtur á hvern íbúa 2022–2025 var aðeins um 1,3% á ári að meðaltali. Hann reyndist aðeins rúmlega helmingur af því sem gert var ráð fyrir í þeirri hagspá sem lá til grundvallar fjármálaáætlun áranna 2022–2026. Hagvöxtur í heild reyndist aftur á móti í takt við þá spá. Ástæðurnar fyrir þessu misræmi eru einkum þær að fólksfjölgun reyndist langtum meiri en búist var við og vinnuvikan styttri.

Mynd 2.1

Atvinnuleysi hefur aukist svo til samfleytt sl. þrjú ár en störfum þó ekki fækkað að nokkru ráði. Þrátt fyrir aukninguna er atvinnuleysi ekki fjarri því sem Seðlabankinn metur eðlilegt til lengri tíma litið. Aðlögun á vinnumarkaði hefur að mestu átt sér stað með minni aðflutningi fólks til landsins.

Háir vextir hafa misjöfn áhrif á heimilin en heilt yfir hafa kjör þeirra batnað undanfarin ár. Kaupmáttur ráðstöfunartekna hefur aukist töluvert meira en landsframleiðslan frá því fyrir heimsfaraldurinn. Lífeyristekjur og eignatekjur hafa aukist meira en aðrar tekjur, auk þess sem breytingar á tekjuskattskerfinu árið 2020 juku ráðstöfunartekjur, einkum hjá fólki í neðri hluta tekjudreifingarinnar. Þá hafa hagfelld viðskiptakjör einnig stutt við kaupmátt. Þrátt fyrir hátt vaxtastig verja heimilin svipuðu hlutfalli ráðstöfunartekna í vaxtagjöld nú eins og um miðjan síðasta áratug.

Þrátt fyrir að heimilin hafi sparað stóran hluta þessarar tekjuaukningar, enda er vaxtastig hátt, hafa auknar tekjur einnig stutt verulega við einkaneyslu, sem jókst um 4% árið 2025. Útflutningur hefur aftur á móti ekki vaxið í takt við mikla fólksfjölgun undanfarinna ára. Þar á hátt raungengi krónunnar nokkurn þátt. Verðbólguskeið undanfarinna ára á sér nokkrar sam­hangandi skýringar en eitt sjónarhornið er einfaldlega að tekjur hafa aukist meira en verð­mæta­sköpun samfélagsins stendur undir.

Mynd 2.2

2.1.2 Efnahagsumsvif taka við sér árið 2026 skv. spá Seðlabankans

Hagvöxtur eykst í ár og verður 2,0% samkvæmt spá Seðlabankans sem liggur til grundvall­ar fjármálaáætluninni. Samsetning þess hagvaxtar er gjörólík þeirri sem verið hefur undanfarin ár. Gert er ráð fyrir 0,5% samdrætti í heildarvinnustundum sem endurspeglar m.a. minni að­flutning fólks til landsins. Framleiðni, þ.e. landsframleiðsla á vinnustund, vex hins vegar mikið, eða um 2,5%. Hagvöxtur eykst síðan áfram á næstu árum. Í þjóðhagsspá Hagstofunnar sem lá til grund­vallar fjárlögum 2026 var gert ráð fyrir svipuðum hagvexti í ár, eða 1,8%. Vöxtur innlendrar eftirspurnar – samtölu neyslu og fjárfestingar í hagkerfinu – eykst úr 0,5% í 1,2% milli þessara spáa.

Á móti áframhaldandi kólnun á vinnumarkaði vegur að sterkur fjárhagur heimila styður við einka­neyslu. Þá er útlit fyrir að helstu útflutningsgreinar þjóðarbúsins nái vopnum sínum á árinu. Hvort sem litið er til innlendrar eftirspurnar eða útflutnings dregur hagspáin þannig upp frekar jákvæða mynd af efnahagshorfum.

Verðbólga verður að jafnaði 4,3% á árinu skv. spá Seðlabankans. Horfur hafa hins vegar versnað í kjölfar aukinnar verðbólgu í upphafi árs og hækkunar olíuverðs vegna átaka í Mið­austurlöndum. Auknar líkur eru á að forsenduákvæði stefnumarkandi kjarasamninga á vinnu­markaði virkist. Uppsögn samninganna myndi auka enn á óvissu um þróun vaxta og verðbólgu. Nánar er fjallað um verðbólguhorfur í kafla 2.7.

Mynd 2.3

2.1.3 Samanburður við efnahagsforsendur fjármálastefnu

Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga um opinber fjármál skal í greinargerð með fjármálaáætlun meta frávik frá efnahagsforsendum fjármálastefnu og hvort og í hvaða mæli þau frávik hafa áhrif á stefnuferla fjármálastefnunnar um afkomu- og skuldaþróun. Reynist efnahagsforsendur víkja í teljandi mæli frá því sem gert er ráð fyrir í fjármálastefnu er heimilt að aðlaga stefnumið í sama mæli.

Í hagspánni sem liggur til grundvallar þessari fjármálaáætlun er gert ráð fyrir því að upp­safnaður vöxtur landsframleiðslu frá 2024 verði um 2% minni og uppsöfnuð hækkun vísitölu neysluverðs um 2% meiri á tímabili áætlunarinnar en gert var ráð fyrir í spánni sem lá til grundvallar fjármálastefnu fyrir árin 2026-2030. Vísað er til þjóðhagsspáa í töflu 2.1 hér að neðan og viðauka 2 í greinargerð fjármálastefnu. Fjallað er um áhrif breyttra efnahagsforsendna á afkomu- og skuldaþróun í kafla 3, en eins og þar kemur fram er ekki gert ráð fyrir því að nýta heimild laganna til þess að aðlaga afkomu- og skuldaferla að breyttum efnahagshorfum. Í því ljósi er ekki talið tilefni til þess að fjalla hér nánar um breyttar efnahagsforsendur frá því í fjármála­stefnu.

Tafla 2.1 Þjóðhagsspá Seðlabanka Íslands 2024-2028, framlengd til 2031 af fjármála- og efnahagsráðuneytinu

2.2 Staða hagkerfisins er sterk – en helstu drifkraftar hagvaxtar hafa veikst

Staða hagkerfisins er í grundvallaratriðum sterk. Fjárhagsstaða heimila er afar góð og kaup­máttur launa er með því mesta sem þekkist, skuldsetning í sögulegu lágmarki, fjölbreytni útflutn­ings að aukast og staða ríkissjóðs sterk og á réttri leið. Á grunni þessarar sterku og batnandi stöðu hækkaði Fitch nýlega lánshæfiseinkunn ríkissjóðs og S&P breytti horfum um lánshæfi úr stöðugum í jákvæðar. Þrátt fyrir sterka stöðu eru ýmsar blikur á lofti.

Þótt hagvöxtur aukist á þessu ári og því næsta er gert ráð fyrir að hann verði undir lang­tímameðaltali. Tveir helstu drifkraftar hagvaxtar síðustu 15 ára hafa gefið mikið eftir og óvíst er hvort og hvenær þeir taka við sér á ný. Í fyrsta lagi er það vöxtur ferðaþjónustu. Fjöldi erlendra ferðamanna náði hámarki árið 2018 og búist er við hægum vexti hans á næstu árum. Í öðru lagi hefur dregið mikið úr aðflutningi fólks til landsins eftir því sem þenslan í þjóðar­búinu hefur minnkað. Þetta birtist nú í hægum vexti hagkerfisins. Viðvarandi stytting vinnu­vikunnar – meðalvinnustundum á hvern starfandi einstakling hefur fækkað um 5% síðan 2018 – dregur enn fremur úr vexti verðmætasköpunar.

Varanlegri drifkraftar hagvaxtar hafa einnig gefið eftir. Framleiðni vinnuafls hefur vaxið töluvert hægar undanfarin ár en í upphafi aldarinnar. Líkt og búast mátti við er framleiðni mest í atvinnu­greinum sem byggja á náttúruauðlindum, einkum í sjávarútvegi og orkutengdum iðn­aði, skv. nýrri rannsókn OECD. Um þessa þróun hefur ítrekað verið fjallað í fjármála­áætlunum, skýrslum um langtíma­horfur í efna­hagsmálum og opinberum fjármálum og í Peningamálum Seðlabanka Íslands.

Um aðra áhrifaþætti langtímahagvaxtar hefur minna verið fjallað enda þótt þeir séu ekki síður mikilvægir. Frá árinu 2022 hefur fólki á vinnufærum aldri, með íslenskan bakgrunn, ekki fjölgað. Stafar það af lýðfræðilegri þróun. Undanfarin ár hefur fjölgun fólks á vinnufærum aldri því alfarið verið drifin af aðflutningi fólks með erlendan bakgrunn. Þetta hefur fjölþætta þýðingu. Fjölgun fólks á vinnufærum aldri hefur verið mikilvægur drifkraftur hagvaxtar í áratugi. Nú hefur hún stöðvast, ef litið er fram hjá aðflutningi fólks, og hagkerfið þarf ekki lengur að skapa ný störf til að sporna gegn frekara atvinnuleysi.

Áhrif þessarar þróunar á framleiðnivöxt hagkerfisins kunna að reynast afdrifaríkari. Eins og fjallað var um í skýrslu ráðherra um langtímahorfur í efnahagsmálum og opinberum fjár­málum benda rannsóknir til þess að áhrifin kunni að vera beggja blands. Í Bandaríkjunum eru stofnendur þeirra sprotafyrirtækja sem vaxa hraðast að jafnaði eldri en aðrir stofnendur fyrir­tækja. Aukinn skortur á vinnuafli gæti hvatt til fjárfestingar og tækni sem sparar vinnu. Á móti vegur að öldrun þjóða virðist hafa tilhneigingu til þess að draga úr stofnun nýrra fyrirtækja. Eldra fólk er að jafnaði áhættufælnara en það yngra og ýmis vinnuaflsfrek þjónusta, þar sem erfitt er að ná fram framleiðnivexti, vegur þungt í neyslukörfu þess. Þá gætu stjórnvöld brugðist við þörf á ríkisútgjöldum vegna öldrunarmála með því að minnka útgjöld sem styðja við fram­leiðni, s.s. sem opinbera fjárfestingu, eða hækka skatta sem gæti dregið úr verðmætasköpun.

Mynd 2.4

2.2.1 Næsta hagvaxtarskeið þarf að styðja með umbótum

Launaþróun á Íslandi hefur verið afar frábrugðin launaþróun nágrannaríkja yfir lengri tíma. Þannig hefur launakostnaður á vinnustund að jafnaði vaxið tvöfalt hraðar frá árinu 2008 en á hinum Norðurlöndunum. Ekki er raunhæft til lengdar að kaupmáttur heimilanna vaxi hraðar en framleiðsla í þjóðarbúinu eins og undanfarin ár. Í einföldu máli má segja að umframvöxtur kaupmáttar undanfarinn tæpan áratug hafi verið studdur af hallarekstri ríkissjóðs og með því að ganga á þann afgang sem var á viðskiptum við útlönd á öðrum áratug aldarinnar og er nú horfinn. Kaupmáttur mun þurfa að vaxa á sjálfbærari grunni til framtíðar. Með öðrum orðum þarf hann að grundvallast á aukinni verðmætasköpun.

Mynd 2.5

Kjarninn í atvinnustefnu stjórnvalda er sá að hagvöxtur næsta áratugar verði að byggja á öðrum þáttum en þeim sem drifu hagvöxt síðustu 10–15 ára. Mögulega munu tæknibreytingar auka framleiðnivöxt á ný og er þar nærtækast að nefna framfarir í gervigreind. Þó er ekki hægt að ganga að því sem vísu. Hvort sem sú reynist raunin eður ei virðist enn mikilvægara en áður að stjórnvöld stuðli að, og hindri ekki, hagkvæma nýtingu framleiðsluþátta. Fjármagn og vinnuafl þarf að geta færst óhindrað í þá starfsemi sem skilar mestri verðmætasköpun, ekki síst þegar tæknibreytingar breyta rekstrar­umhverfi heilla atvinnugreina og starfandi Íslendingum er hætt að fjölga. Auk þess þarf framboð orku að vera nægjanlegt.

Mynd 2.6

 

2.3 Breyttir tímar kalla á varfærni og festu við stjórn ríkisfjármála

Markmið stjórnvalda um hallalausan rekstur ríkissjóðs varð ekki til í tómarúmi, og hið sama gildir um lög um opinber fjármál. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 er bent á að stefnumörkun í opinberum fjármálum hafi verið meðal þeirra þátta sem ýttu undir ójafnvægi í efnahagslífinu árin fyrir hrunið. Grunngildi laga um opinber fjármál sem tóku gildi 2016 – sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki, festa og gagn­sæi – skapa umgjörð efnahagsstefnunnar dýrmætan trúverðugleika.

Slíkur trúverðugleiki stuðlar að lægra vaxtastigi en ella. Þessi lærdómur féll að nokkru í skuggann á lágvaxtaskeiðinu fyrir heimsfaraldurinn þegar seðlabankar á Vesturlöndum keyptu stóran hluta af útgefnum skuldum ríkissjóða. Eftir að því skeiði lauk hefur ávöxtunarkrafa ríkisskuldabréfa – sem myndar grunn að öðrum vöxtum í hagkerfinu – orðið mun næmari fyrir breytingum í ríkisfjármálastefnu; vextir hækka meira en áður þegar ríki víkja frá stefnu í ríkis­fjármálum og draga úr aðhaldi. Þess eru dæmi að ávöxtunarkrafa ríkisskuldabréfa standi í stað eða hækki jafnvel þrátt fyrir lækkun stýrivaxta. Ábyrg ríkisfjármál eru því nauðsynlegt skilyrði fyrir lægra vaxtastigi – sem styður við fjárhag heimila, fjárfestingu og verðmæta­sköpun.

Sjálfbærni ríkisfjármála – og þar með möguleikinn á stöðugu og lægra vaxtastigi – ræðst að stórum hluta af samspili vaxta og hagvaxtar. Því hærri sem vextir eru og því minni sem hagvöxtur er, þeim mun betri þarf frumafkoma ríkissjóðs að vera til að halda skuldahlutfalli stöðugu. Áður hefur verið rakið að hagvaxtargeta hagkerfisins hefur minnkað, líkt og víða á Vesturlöndum, vegna lýðfræðilegrar þróunar og minni framleiðnivaxtar. Á sama tíma hafa langtímavextir víða hækkað verulega. Á evrusvæðinu er 10 ára ávöxtunarkrafa ríkisskulda­bréfa víða sú hæsta síðan í evrukrísunni. Í Bandaríkjunum og Bretlandi er hún nú sú hæsta frá því fyrir fjármálakrísuna og í Japan hefur hún ekki verið hærri á þessari öld. Í ofanálag ríkir mikil óvissa um hvort Bandaríkin muni áfram gegna hlutverki lykilaðila í að tryggja stöðug­leika í alþjóðafjármálum. Ef það reynist ekki raunin gætu þessar hagstærðir orðið sveiflu­kennd­ari en áður. Sveiflur og aukin óvissa um þróun þessara stærða krefst meiri varfærni í ríkisfjár­málum en ella.

Þá snerist viðvarandi afgangur á viðskiptum við útlönd í halla árið 2020 og hefur að mestu verið í halla síðan. Seðlabankinn spáir því að halli verði á viðskiptum við útlönd út spátímann. Viðskiptahallinn er ekki verulegur í sögulegu samhengi og endurspeglar aðallega hátt fjárfest­ingarstig sem getur stutt við verðmætasköpun til framtíðar. Rökrétt er þó að bregðast við við­varandi halla á viðskiptajöfnuði, sem endurspeglar þá stöðu að innlendur sparnaður dugi ekki til að fjármagna fjárfestingu, með því að auka sparnað ríkissjóðs. Það á sérstaklega við þegar vextir eru háir og afkoma ríkissjóðs lakari en þolað verður til lengdar.

Mynd 2.7

Efnahagssaga síðustu tveggja áratuga er saga af ítrekuðum og umfangsmiklum ytri efna­hagsskellum. Í fjármálaáætlun 2025–2029 eru þessi áföll rakin; þar á meðal eru heims­faraldur­inn og eldgosin við Grindavík, en mótvægisaðgerðir stjórnvalda vegna þessara tveggja áfalla námu samanlagt um 400 ma.kr., sé aðeins horft til aðgerða sem höfðu áhrif á ríkissjóð með beinum hætti. Fjármálaáætlun 2026–2030 var lögð fram tveimur dögum áður en Banda­ríkja­stjórn tilkynnti um umfangsmiklar breytingar á tollastefnu sinni sem óttast var að hefðu víðtæk áhrif á heimshagkerfið. Þau áhrif reyndust síðan minni en óttast var, m.a. þar sem á móti áhrifum tollanna vó nokkur meðbyr með alþjóðlegum efnahagsumsvifum sem rekja má til þátta eins og vaxtar í umsvifum tengdum gervigreind, lækkandi vaxta samhliða hjöðnun verðbólgu og ágætrar ávöxtunar á verðbréfamörkuðum.

Þegar þetta er ritað, um miðjan marsmánuð, einkennist orku- og olíuverð af miklum sveifl­um vegna átaka í Miðausturlöndum. Áhrif átakanna á heimshagkerfið eru ekki komin í ljós en nokkur hætta er á því að þau reynist meiri en af hækkun tolla í fyrra. Það gæti m.a. orðið raunin ef það dregur úr þeim meðbyr sem einkenndi heimshagkerfið í fyrra, eins og líkur eru á. Um hugsanleg áhrif átakanna á innlendan efnahag er fjallað í kafla 2.7.

Aðeins verður hægt að verja fjárhag heimila fyrir stóráföllum ef ríkissjóður stendur vel og er í heilbrigðum rekstri í aðdraganda þeirra. Þótt staða ríkissjóðs sé ágæt og bæði afkoma og skuldastaða á réttri leið er hún ekki eins sterk og í aðdraganda efnahagshrunsins og heims­faraldursins. Í þessu samhengi þarf að minna á að þrátt fyrir að afkoma ríkissjóðs stefni í jafn­vægi eru enn horfur á að halli á lánsfjárjöfnuði, sem lýsir því hversu mikið ríkissjóður þarf að taka að láni til þess að standa straum af starfsemi sinni, nemi um 80 ma.kr. árið 2027. Munurinn á þessum tveimur stærðum hefur vaxið á síðustu árum líkt og greint var frá í rammagrein í fjármálaáætlun 2026–2030.

Að öllu samanlögðu blasir við að enn sterkari rök eru fyrir því en oft áður að rekstur ríkis­sjóðs einkennist af varfærni, festu og ábyrgð. Bæta þarf afkomu ríkissjóðs og koma skulda­hlutfallinu á lækkandi feril – ekki markmiðanna sjálfra vegna, heldur vegna þess að ytri að­stæður krefjast þess til að raunhæft sé að lífskjör batni áfram.

2.4 Umbætur á húsnæðismarkaði og minna vægi verðtryggingar auka stöðugleika á húsnæðismarkaði

Eitt mikilvægasta efnahagslega viðfangsefni stjórnvalda er húsnæðismarkaðurinn. Í upp­hafi áratugarins leiddu lágir vextir, sem drógu verulega úr ávöxtun sparnaðar, ásamt mikilli spurn eftir húsnæði samhliða gríðarlegum aðflutningi fólks, til mikilla verðhækkana á íbúðum. Þótt húsnæðisverð hafi einnig hækkað í samanburðarlöndum okkar voru verðhækkanirnar hér meiri en víðast hvar.

Umgjörð húsnæðismarkaðarins og stuðningsúrræði stjórnvalda eru meðal þeirra þátta sem geta stuðlað að háu húsnæðisverði. Húsnæðisstuðningur ríkissjóðs felst einkum í stofnfram­lögum, húsnæðisbótum, vaxtabótum og skattfrjálsum úrræðum til nýtingar séreignarsparnaðar, bæði almennt og í sérstöku úrræði fyrir fyrstu kaupendur. Stór hluti þessa stuðnings eykur eftirspurn eftir húsnæði frekar en framboð þess. Markhópar þessara stuðningskerfa eru ólíkir og af ýmsum ástæðum dreifist stuðningurinn í hverju þeirra með misjöfnum hætti milli tekju­hópa. Þegar öll stuðningskerfi stjórnvalda á húsnæðismarkaði eru lögð saman birtist sú mynd að hús­næðisstuðningur dreifist nánast jafnt yfir tekjudreifingu einstaklinga. Ekki aðeins er slík dreif­ing óskilvirk ráðstöfun almannafjár heldur þrýstir hún upp húsnæðisverði sem bitnar einkum á þeim efnaminni.

Víðtæk verðtrygging getur einnig hækkað húsnæðisverð og verðlag almennt. Um þetta hefur verið deilt í gegnum tíðina, og er ef til vill enn, en reynsla af hagstjórn undanfarinna ára hefur varpað skýrara ljósi á þetta. Það hafa nýlegar rannsóknir á áhrifum greiðslufyrirkomulags íbúðalána í öðrum löndum einnig gert – að því marki sem hægt er að yfirfæra niðurstöður þeirra á þá verðtryggingu íbúðalána sem er til staðar hér á landi og tíðkast ekki víða annars staðar.

Oft er því haldið fram að verðtryggð lán nýtist tekjulágum og fyrstu kaupendum sérstak­lega. Það er rétt að því leyti að greiðslubyrði þeirra er minni en óverðtryggðra á fyrsta gjald­daga. Staðreyndin er þó sú að munurinn á hlutdeild verðtryggðra lána hjá fyrstu kaupendum annars vegar og öðrum hópum hins vegar er frekar lítill. Sama gildir um hlutdeild verðtryggðra lána hjá annars vegar tekjulægri og hins vegar tekjuhærri heimilum fyrstu kaupenda. Verð­trygging húsnæðisskulda er því ekki skilvirk leið til þess að auðvelda tilteknum hópum fast­eignakaup.

Þá benda greiningar til þess að verðbólguskellir, s.s. vegna snarprar hækkunar orku- og olíuverðs og flutningskostnaðar, verði í meira mæli viðvarandi þegar verðlagning tekur mið af fortíðarverðbólgu fremur en væntingum, eins og víðtæk verðtrygging og vísitölutengingar leiða til. Það gæti skýrt að hluta hvers vegna verðbólga á Íslandi hefur verið þrálátari en í samanburðarlöndum, þótt fleiri þættir spili þar inn í.

Varfærin skref að minna vægi verðtryggingar gætu haldið aftur af húsnæðisverði og aukið skilvirkni hagstjórnartækja. Slík skref gætu jafnframt skapað svigrúm til þess að draga úr hag­stjórnarlegu aðhaldi án þess að stefna fjármálalegum stöðugleika eða kaupgetu fyrstu kaupenda í hættu.

Í þessu samhengi má líta til áhrifa af vaxtadómi Hæstaréttar frá október á síðasta ári. Lán­veitendur brugðust við dóminum með því að draga úr lánaframboði sem leiddi til þess að fjár­málaleg skilyrði heimila versnuðu skyndilega. Hagstjórnin brást við með lækkun vaxta og rýmkun lánþegaskilyrða og liðu efnahagsleg áhrif dómsins hjá innan nokkurra vikna.

Stærstu tækifærin til skilvirkari húsnæðismarkaðar felast þó í einföldun regluverks og skipulagsferla. Regluverk byggingarmála á Íslandi hefur verið það óskilvirkasta á Norður­löndum að mati Alþjóðabankans.

2.5 Skilvirkari miðlun sparnaðar styður verðmætasköpun og framleiðni

Sem fyrr segir er minni framleiðnivöxtur á Íslandi til marks um að það þurfi aukinn kraft í efnahagslegar umbætur og skilvirkari nýtingu fjármagns og vinnuafls til að auka lífskjör. Þar er skilvirk miðlun sparnaðar í mikilvægu hlutverki.

Þrátt fyrir nokkurn halla á rekstri hins opinbera og vöxt þjóðarútgjalda umfram útflutning hefur þjóðhagslegur sparnaður verið töluvert meiri undanfarin ár en fyrir fjármálahrunið. Fjár­festing hefur að sama skapi verið mikil og er studd af þessum sparnaði. Miðlun sparnaðar þarf þó að vera skilvirk til þess að fjárfesting geti sem best stutt við verðmætasköpun. Þar hefur sú umgjörð sem hið opinbera skapar nokkuð að segja, ekki síst umgjörð um lífeyrissparnað.

Til stendur að einfalda fjárfestingarumhverfi lífeyrissjóðanna og rýmka svokallaðar magn­takmarkanir á fjárfestingum þeirra. Jafnframt eru stjórnvöld nú að stíga skref til að draga úr hvata til fjárfestingar í íbúðarhúsnæði umfram aðra fjárfestingarkosti. Slíkir hvatar eru í senn til þess fallnir að ýta undir fasteignabólur og halda sparnaði fólks frá öðrum og jafnvel arð­bærari fjárfestingarkostum sem styðja við verðmætasköpun og framleiðnivöxt.

Í þessu samhengi er athyglisvert hve hátt hlutfall viðbótarlífeyrissparnaðar, sem oft er ein­faldlega kallaður séreignarsparnaður, er bundið í innlánum og hversu lág ávöxtun hans hefur verið. Það undirstrikar að veruleg tækifæri eru til bættrar og hagkvæmari nýtingar þessa sparn­aðar.

Mynd 2.8

Athygli vekur einnig að þátttaka í séreignarsparnaði er mjög háð tekjum fólks. Þetta er sérlega eftirtektarvert í ljósi þess að séreignarsparnaður er eitt hagstæðasta sparnaðarform sem Íslendingum stendur til boða. Mótframlag atvinnurekenda þýðir að sparnaður einstaklinga ávaxtast samstundis um tugi prósenta og ráðstöfun sparnaðarins til húsnæðis er skattfrjáls að tilteknu marki. Rannsóknir, bæði innlendar og erlendar, sýna jafnframt að margir sem ekki taka þátt vilji í raun gera það, en skráning eða skortur á upplýsingum standi í vegi. Rannsóknar­ritgerð Seðlabankans varpar ljósi á þá staðreynd að þátttaka fólks minnkar eftir að 60 ára aldri er náð. Fólk yfir sextugu er í þeirri sérstöðu að geta tekið séreignarsparnaðinn, þ.m.t. mótframlag launagreiðenda, beint út. Þátttaka felur því í sér hreina launahækkun.

Aukin þátttaka í séreignarsparnaði hefði að mörgu leyti sambærileg áhrif og aðhald í ríkis­fjármálum; hún dregur úr neyslu, styður við lægri vexti, lægra raungengi og betri sam­keppnishæfni. Ólíkt aðhaldi í ríkisfjármálum er hins vegar ekki hægt að vinda ofan af slíkum sparnaði síðar með lækkun skatta eða auknum útgjöldum. Aukin þátttaka í séreignarsparnaði myndi einnig styrkja fjárhagslegt öryggi tekjulægra fólks eftir að starfsævi þess lýkur.

2.6 Aðhaldsstig opinberra fjármála

Aðhaldsstig ríkisfjármála og opinberra fjármála í heild er í þessari fjármálaáætlun svipað og áformað var í fjármálaáætlun 2026–2030. Aðhald er í ríkisfjármálum og opinberum fjár­málum, einkum næstu þrjú ár. Aðhaldið endurspeglar þær ráðstafanir til að styrkja stöðu ríkis­sjóðs sem fjallað er um í kafla 3.

Aðhald er á bæði gjalda- og tekjuhlið ríkissjóðs yfir tímabil fjármálaáætlunar á alla þá mæli­kvarða sem ráðuneytið reiknar. Breytingar á skattkerfi auka tekjur ríkissjóðs á hverju ári fjár­málaáætlunar og ríkisútgjöld aukast minna en framleiðslugeta þjóðarbúsins á hverju ári áætlun­arinnar.

Mest er aðhaldið 2027 eða sem nemur 0,5% af landsframleiðslu miðað við meðaltal þeirra mælikvarða sem birtir eru hér að neðan. Þetta er lítillega meira aðhald en áformað var 2027 í síðustu fjármálaáætlun. Aðhald ríkisfjármála 2027 er einkum á tekjuhliðinni. Aðhaldið telst markvert og styður við lægra vaxtastig, styrkir viðnámsþrótt ríkissjóðs gagnvart áföllum og styður við lækkun skuldahlutfalls ríkissjóðs.

Mælikvörðunum á aðhaldsstig, sem birtir eru á mynd 2.9, er lýst í kafla 2 í greinargerð frumvarps til fjárlaga 2025 og í kafla 2.2.4 í greinargerð fjármálaáætlunar 2025–2029. Myndin sýnir aðhaldsstig ríkisfjármála en aðhaldsstig opinberra fjármála í heild er mjög áþekkt.

Mynd 2.9

2.7 Frávikssviðsmyndir

Þróun efnahagsmála er ávallt háð mikilli óvissu. Hér að neðan er fjallað um bjartsýna og svartsýna efnahagssviðsmynd og áhrif þeirra á heildarafkomu hins opinbera metin. Í bjartsýnu sviðsmyndinni er gert ráð fyrir hagstæðari útflutningshorfum sem styðja við meiri innlend umsvif og aukinn hagvöxt. Svartsýna sviðsmyndin byggir annars vegar á því að það útheimti hærri vexti, meira atvinnuleysi og minni kaupmátt að koma verðbólgu að markmiði og hins vegar á óhagstæðari ytri aðstæðum vegna átakanna í Miðausturlöndum.

Mynd 2.10

2.7.1 Bjartsýn sviðsmynd

Síðasta áratuginn hafa ýmsar útflutningsgreinar vaxið hratt. Vöxtur þessara greina hefur verið sveiflukenndur. Hagspár byggja gjarnan á varfærnum forsendum um vöxt slíkra atvinnu­greina. Á þetta sérstaklega við nýjar greinar þar sem einungis er hægt að styðjast við áætlanir en ekki sögu um útflutning. Útflutningshorfur kunna því að vera vanmetnar, líkt og raunin var þegar uppgangur ferðaþjónustunnar reyndist ítrekað vanmetinn fram til ársins 2018.

Í bjartsýnu sviðsmyndinni er gert ráð fyrir að vöxtur útflutnings verði að jafnaði um einu prósentustigi meiri á ári en í grunnsviðsmyndinni. Aukinn útflutningsvöxtur er einkum bund­inn við atvinnugreinar með mikla framleiðni, sem styrkir framleiðslugetu hagkerfisins og styð­ur við meiri launahækkanir án þess að verðbólguþrýstingur aukist. Heimilin njóta góðs í formi aukins kaupmáttar ráðstöfunartekna og þau auka neyslu sína meira en í grunnsviðs­myndinni. Aukin efnahagsumsvif leiða jafnframt til meiri fjárfestingar, bæði í atvinnuvegum og íbúðar­húsnæði. Verðbólgu- og vaxtaþróun er áþekk þeirri sem gert er ráð fyrir í grunnsviðs­myndinni, þrátt fyrir aukin umsvif, vegna meiri framleiðniaukningar og ábyrgrar hagstjórnar. Í lok spá­tímans er landsframleiðsla áætluð um 4% meiri en samkvæmt grunnsviðsmyndinni.

Afkoma hins opinbera gæti orðið umtalsvert betri miðað við þessar forsendur en gert er ráð fyrir í fjármálaætlun. Heildarafkoma hins opinbera yrði jákvæð um 6 ma.kr. á næsta ári, eða 0,1% af VLF, og um 110 ma.kr., eða 1,6% af VLF, undir lok tímabilsins. Breytingin frá niður­stöðum fjármálaáætlunar skýrist nær alfarið af hækkun tekjuáætlunar sem leiðir af hærri launa­stofni, þá einkum vegna aukinna tekna af tekjuskatti einstaklinga og tryggingagjaldi. Tekjur hins opinbera verða rúmlega 110 ma.kr. hærri í lok tímabilsins en gert er ráð fyrir í áætluninni. Bættur frumjöfnuður skv. sviðsmyndinni myndi draga úr vaxtakostnaði og hefði afgerandi áhrif á skuldaþróun þannig að skuldahlutfall hins opinbera yrði um 35% af VLF undir lok tímabilsins, eða um 5 prósentustigum lægra en í fjármálaáætluninni.

Rétt er að vekja athygli á því að þessar niðurstöður fela aðeins í sér sjálfvirk áhrif og miða við óbreytta útgjaldaþróun ef frá eru taldar breytingar á vaxtagjöldum, útgjöldum vegna at­vinnuleysis og forsendum verðlagsbreytinga. Ef gert er ráð fyrir að frumgjöld ríkissjóðs haldist óbreytt sem hlutfall af VLF miðað við fjármálaáætlunina yrði afkoma hins opinbera um 0,6 prósentustigum lakari sem hlutfall af VLF á síðasta ári tímabilsins en hér er sett fram. Þrátt fyrir slíkan útgjaldaauka yrði heildarafkoma hins opinbera jákvæð um 0,8% af VLF í lok tímabilsins og er það umfram forsendur fjármálaáætlunar.

Mynd 2.11

2.7.2 Svartsýn sviðsmynd

Samkvæmt spá Seðlabankans sem liggur til grundvallar þessari fjármálaáætlun heldur að­lögun þjóðarbúsins að 2,5% verðbólgu áfram næstu misseri án þess að kólnunin ágerist. Verð­bólga hefur reynst þrálátari en vonir stóðu til. Hún hefur sveiflast nokkuð í einstaka mælingum, en mælikvarðar á undirliggjandi verðbólgu gefa til kynna að hún hafi verið föst í námunda við 4% í rúmlega ár. Það er viðkvæm staða, ekki síst í ljósi þess að ytri aðstæður hafa að mestu verið hagfelldar. Raungengi krónunnar hefur verið sterkt, innflutt verðbólga lítil og þangað til í mars var olíuverð lágt. Ófriður í Miðausturlöndum er aðeins einn þeirra þátta sem gætu raskað þessari stöðu og aukið verð­bólguþrýsting á ný.

Þrátt fyrir ófagra verðbólgusögu leikur enginn vafi á því að hagstjórnin getur náð verðbólgu að 2,5% markmiðinu innan fárra ársfjórðunga. Mikilvægar umbætur hafa verið gerðar á um­gjörð um peningastefnu, fjármálastöðugleika og ríkisfjármála sl. rúman einn og hálfan áratug, síðast með innleiðingu stöðugleikareglu í lög um opinber fjármál. Umgjörðin um efnahags­stefnuna er afar sterk, eins og ítrekað er fjallað um í skýrslum alþjóðastofnana og lánshæfis­matsfyrirtækja.

Kostnaðurinn við að ná markmiðinu er hins vegar óljós. Langt tímabil verðbólgu yfir mark­miði hefur kallað á aðlögun í þjóðarbúinu. Það felur einnig í sér að svigrúm Seðlabankans til að líta í gegnum tímabundnar verðhækkanir er minna en ella. Útbreiddar vísitölutengingar, s.s. í lánum, leigusamningum, útboðum og þjónustusamningum, gera það auk þess að verkum að snarpar hækkanir á heimsmarkaði, s.s. á orku, olíu og flutningi, sem eru í eðli sínu tíma­bundnar, hafa tilhneigingu til þess að hafa viðvarandi áhrif á verðbólgu.

Í spá Seðlabankans, sem liggur til grundvallar fjármálaáætlun, er áfram gert ráð fyrir að aðlögun verði án verulegs þjóðhagslegs tilkostnaðar í formi minni kaupmáttar eða aukins at­vinnuleysis. Eftir því sem verðbólga er lengur yfir markmiði og hægar gengur að ná fram hjöðnun hennar en spár og væntingar gera ráð fyrir, þeim mun líklegra er að aðlögunin hafi aukinn kostnað í för með sér. Út á þetta gengur svartsýna sviðsmyndin.

Gert er ráð fyrir að viðsnúningur verði í ytri aðstæðum og að verð á Brent-hráolíu verði að meðaltali um 100 bandaríkjadalir á tunnu út árið, sem er um 40% hærra en meðalverð ársins 2025. Verðbólguþrýstingur á Íslandi eykst í kjölfarið. Verðbólga hjaðnar hins vegar að mark­miði á svipað löngum tíma og gert er ráð fyrir í grunnsviðsmyndinni, en aðlögunin verður kostnaðarsamari. Stýrivextir þurfa að vera háir lengur og peningalegt aðhald meira sem kemur niður á innlendri eftirspurn. Heimili draga úr neyslu vegna minni kaupmáttar ráðstöfunartekna, samdráttar í atvinnu og meira atvinnuleysis og fyrirtæki draga úr fjárfestingu. Sviðsmyndin gerir einnig ráð fyrir að eftirspurn útflutningsafurða landsins dragist saman og að ferðamönnum fækki í ár og á því næsta sem dregur enn frekar úr efnahagsumsvifum. Landsframleiðsla er tæplega 5% minni í lok fjármálaáætlunar í svartsýnu sviðsmyndinni samanborið við grunn­sviðsmyndina.

Raungerist forsendur sviðsmyndarinnar verður heildarafkoma hins opinbera neikvæð um 39 ma.kr., eða 0,7% af VLF, á næsta ári samanborið við halla upp á 0,2% af VLF skv. fjármála­áætluninni. Þessi munur eykst yfir tímabilið og yrði afkoma hins opinbera skv. sviðsmyndinni neikvæð um 0,9% af VLF undir lok tímabilsins. Í sviðsmyndinni hafa launa- og verðlags­forsendur jákvæð áhrif á afkomu ríkissjóðs og ná að yfirvinna neikvæð áhrif vaxtagjalda sem tilkomin eru vegna hærri vaxta og skuldastigs. Versnandi afkomu í sviðsmyndinni má því að mestu leyti skýra með lækkun tekna, einkum vegna minni álagningar tekjuskatts á lögaðila og lægri VSK. Skuldir hins opinbera myndu aukast á tímabilinu og yrðu að endingu tæplega 48% af VLF, eða rúmlega 7 prósentstigum hærri en í fjármálaáætluninni.