3 Stefna í fjármálum hins opinbera

3.1 Fjármál hins opinbera

Fjármálaáætlunin sem hér er lögð fram endurspeglar markmið ríkisstjórnarinnar sem fram kemur í stefnuyfirlýsingu um að ná skuli stjórn á fjármálum ríkisins og skapa skilyrði fyrir lækkun vaxta, m.a. með því að taka upp stöðugleikareglu og stöðva hallarekstur. Í þessum orðum felst skýr ásetningur um að leggja allt kapp á að ná þeim markmiðum um stöðugleika og sjálfbærni sem felast í lögum um opinber fjármál. Fjármálastefna ríkisstjórnarinnar fyrir árin 2026–2030, sem samþykkt var í júlí á síðasta ári, staðfestir þennan ásetning og varðar leiðina fyrir þróun afkomu og skulda ríkissjóðs og annarra opinberra aðila frá einu ári til annars á tímabilinu. Á síðasta ári var jafnframt samþykkt á Alþingi breyting á tölusettum skilyrðum laga um opinber fjármál með lögfestingu stöðugleikareglu sem setur skorður á raunvöxt út­gjalda ríkissjóðs á milli ára að teknu tilliti til tekjuráðstafana. Reglunni er ætlað að stuðla að efnahagslegum stöðugleika með því að tryggja að útgjöld vaxi ekki kerfisbundið umfram vöxt hagkerfisins og koma í veg fyrir að tímabundnum tekjum ríkissjóðs, s.s. sem leiðir af hagsveifl­unni, sé varið í varanleg rekstrarútgjöld.

Eins og fram kemur í 2. kafla hefur efnahagssaga síðustu tveggja áratuga einkennst af ítrekuðum og umfangsmiklum efnahagsáföllum. Áhrif þeirra má glögglega sjá á afkomu- og skuldaþróun hins opinbera á liðnum árum en þau koma einkum fram með tvennum hætti. Annars vegar er um að ræða áhrif svokallaðra sjálfvirkra sveiflujafnara ríkisfjármálanna, þ.e. áhrif á stöðu hagkerfisins á skattheimtu hins opinbera og skuldbundin útgjöld, t.d. vegna atvinnuleysis. Þessi áhrif eru nefnd sjálfvirk þar sem þau koma fram án sérstakra atbeina stjórn­valda. Hins vegar geta efnahagsáföll leitt til breyttrar ákvörðunartöku með beinum aðgerðum stjórnvalda. Fyrir því kunna að vera góðar og gildar ástæður, s.s. þegar um er að ræða viðleitni til að dreifa kostnaði áfallsins yfir tíma, koma í veg fyrir frekara tjón á framleiðslugetu hag­kerfisins og verja hag heimila. Til slíkra ráðstafana er að jafnaði ekki gripið nema í stór­áföllum. Afleiðingar á afkomu- og skuldaþróun hins opinbera eru jafnan í sömu átt; efnahags­áföll hafa í för með sér lakari afkomu hins opinbera og aukna skuldsetningu.

Svigrúm stjórnvalda til að bregðast við óvæntum áföllum ræðst að hluta til af stöðu afkom­unnar, þ.e. hversu vel rekstur er fjármagnaður, og aðgengi að fjármögnun ef tekjuöflun dugar ekki fyrir útgjöldum. Almennt má segja að því lægra sem skuldahlutfall hins opinbera er, því meiri möguleika hafa stjórnvöld til að afla viðbótarlánsfjár á viðunandi lánskjörum þegar á reynir. Þetta einfalda samhengi undirstrikar mikilvægi þess að bæta afkomu og draga úr skulda­byrði hins opinbera þegar vel árar og tryggja þannig, eins og kostur er, sveigjanleika til að bregðast við óvæntum áföllum í framtíðinni. Það er leiðarljós samþykktrar fjármálastefnu og framlagðrar fjármálaáætlunar.

Þessi viðleitni til að tryggja langtímajafnvægi og sjálfbærni ríkisfjármála samrýmist vel núverandi efnahagshorfum en aðstæður einkennast af hægari hjöðnun verðbólgu en vonir stóðu til á meðan gert er ráð fyrir ágætum hagvexti á komandi árum. Aðhald í fjármálum hins opin­bera, sem kemur fram í bættri afkomu, verður til þess að verðbólgumarkmið náist með minna aðhaldi í peningamálum og minni þjóðhagslegum tilkostnaði, s.s. í formi atvinnuleysis, en ella. Festa í áætlanagerð hins opinbera, m.a. staðfesta um markmið þess að ná fram hallalausum fjárlögum árið 2027, getur jafnframt átt þátt í að halda aftur af verðbólguvæntingum og draga úr líkum á snarpri hækkun vaxta. Til lengri tíma litið er markmiðið að búa þannig í haginn að skuldir ríkissjóðs og hins opinbera taki að lækka en það eykur viðnámsþrótt opinberra fjármála og getu stjórnvalda til þess að bregðast við óvæntum áföllum í framtíðinni. Slík stefnumörkun er sérstaklega mikilvæg í ljósi spennu í alþjóðastjórnmálum og mikillar óvissu um þróun vaxta og hagvaxtar á alþjóðavísu. Samspil þessara þátta hefur afgerandi áhrif á þróun skulda til lengri tíma og þar með getu ríkissjóðs til þess að bregðast við ef áhættuþættir raungerast.

Mynd 3.1

Frumjöfnuður hins opinbera, þ.e. heildarafkoma að frádregnum vaxtajöfnuði, batnar mark­vert gangi áætlanir eftir. Verður hann jákvæður um 1,4% af VLF á þessu ári en um 2,4% af VLF undir lok tímabilsins. Frumjöfnuður hins opinbera hefur batnað verulega frá árunum eftir heimsfaraldur kórónuveiru en hann var síðast yfir 2% af VLF árið 2018. Batnandi frumjöfn­uður er forsenda sterkari stöðu opinberra fjármála og að staðið verði við markmið um skulda­þróun.

Vaxtajöfnuður, þ.e. vaxtatekjur að frádregnum vaxtagjöldum, hefur jafnframt batnað á undanförnum misserum en hann var neikvæður um 3,1% af VLF árið 2022. Gert er ráð fyrir að vaxtajöfnuður verði neikvæður um 2,2% af VLF á þessu ári en 1,8% af VLF árið 2031. Bata í vaxtajöfnuði má rekja til lækkunar verðbóta samhliða spá um hjöðnun verðbólgu auk bættrar skuldastöðu undir lok tímabilsins.

Heildarjöfnuður, sem er samtala frumjafnaðar og vaxtajafnaðar, er áætlaður í halla um 0,8% af VLF á þessu ári en nær jafnvægi á næstu tveimur árum og verður jákvæður um 0,5% af VLF árið 2031. Áætlanir gera ráð fyrir að rekstur ríkisins verði í jafnvægi á næsta ári með hallalaus­um fjárlögum árið 2027 og að rekstur sveitarfélaga nái jafnvægi ári síðar. Í samræmi við mark­mið fjármálastefnunnar verður þessi afkomubati tryggður með hóflegum raunvexti útgjalda þannig að útgjöld hins opinbera lækki úr rúmlega 43% af VLF á yfirstandandi ári og verði á milli 41% og 42% af VLF á árinu 2031. Þá er gert ráð fyrir að tekjur hins opinbera verði nokkuð stöðugar við rúmlega 42% af VLF.

Skuldir hins opinbera, skv. skilgreiningu skuldareglu laga um opinber fjármál, verða tæp­lega 44% af VLF í lok þessa árs en áætlað er að hlutfallið verði komið niður fyrir 41% af VLF árið 2031. Lækkun skuldahlutfallsins mun nema heilu prósentustigi á síðasta ári tímabilsins og verður afkoma hins opinbera þá orðin nægjanleg til að stefna skuldahlutfalli undir lögbundið hámark á ásættanlegum tíma eins og gildandi fjármálastefna gerir ráð fyrir.

Mynd 3.2

3.1.1 Fjármálaáætlunin er í samræmi við fjármálastefnu

Afkomu- og skuldaferill fjármálaáætlunar er að fullu í samræmi við markmið samþykktrar fjármálastefnu fyrir árin 2026–2030. Fjármálastefnan byggir á þremur lykilmarkmiðum. Í fyrsta lagi er að binda enda á hallarekstur hins opinbera þegar á árinu 2028 og snúa honum í jákvæðan rekstur, í öðru lagi að tryggja lækkun skuldahlutfalls að 30% af VLF svo það skilyrði laga verði uppfyllt innan ásættanlegs tíma og í þriðja lagi að fylgja aðhaldssamri fjármálastefnu þar sem raunvöxtur útgjalda verður minni en vöxtur landsframleiðslunnar svo að útgjöld fari lækkandi í hlutfalli af VLF.

Fjármálastefnan er sett fram á grundvelli spár um horfur í efnahagsmálum auk tiltekinna annarra forsendna. Í greinargerð með stefnunni kemur fram að heimilt er að aðlaga stefnuferla um afkomu- og skuldaþróun í fjármálaáætlun ef efnahagshorfur reynast frábrugðnar því sem lá til grundvallar stefnunni. Þannig mætti gera ráð fyrir lakari afkomu- og skuldaþróun ef efna­hagshorfur eru markvert lakari en þegar stefnan var sett. Á sama máta er kvöð um að afkomu- og skuldaþróun verði betri ef horfur hafa batnað umfram það sem gert var ráð fyrir.

Heimild til að hliðra stefnuferlum vegna áhrifa hagsveiflu er nauðsynleg til að tryggja virkni stöðugleikareglu sem nánar er fjallað um í kaflanum hér á eftir. Reglan heimilar aukinn af­komuhalla á tímum niðursveiflu í hagkerfinu en tryggir að vaxandi tekjur, þegar betur árar, séu lagðar til hliðar fremur en að stofnað sé til varanlegra útgjalda á grunni þeirra.

Eins og fram kemur í kafla 2.1.3 um samanburð við efnahagsforsendur fjármálastefnu gefa uppfærðar efnahagsforsendur ekki tilefni til þess að nýta þessa heimild. Afkomu- og skulda­þróun hins opinbera er því að fullu í samræmi við ferla samþykktrar fjármálastefnu frá 5. júlí 2025.

Tafla 3.1 Afkomuhorfur hins opinbera samanborið við markmið fjármálastefnu

3.1.2 Stöðugleikaregla og skilyrði fjármálareglna

Til viðbótar því að gera grein fyrir markmiðum og stefnu stjórnvalda þarf fjármálaáætlunin að uppfylla reglur laga um opinber fjármál. Reglurnar skiptast í grunngildi, sem er ætlað að vera undirstaða allrar stefnumörkunar í opinberum fjármálum, og tölulegar reglur um þróun útgjalda og skulda. Grunngildin eru sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki, festa og gagnsæi og eru þau nánar skilgreind í lögunum.

Tölulegar reglur laga um opinber fjármál er að finna í 7. gr. laganna. Þar kemur fram skil­yrði stöðugleikareglu sem segir að undirliggjandi útgjöld A1-hluta ríkissjóðs megi að hámarki vaxa um 2% að raunvirði á ári. Ítarlega er fjallað um stöðugleikaregluna í rammagrein í fjár­málaáætlun 2026–2030.

Tafla 3.2 Stöðugleikaregla ríkissjóðs (A1-hluta) árin 2027-2031

Á tímabili fjármálaáætlunar er gert ráð fyrir að raunvöxtur útgjalda, á mælikvarða regl­unnar, verði um 1,5% á fyrsta ári áætlunarinnar, þ.e. milli áranna 2026 og 2027, en verði að jafnaði um 1,3% á ári eftir það. Raunvöxtur útgjalda á fyrsta ári áætlunarinnar er innan skilyrða reglunnar án þess að horft sé til tekjuráðstafana en að teknu tilliti til þeirra dregst vöxtur út­gjalda, eins og hann er skilgreindur í stöðugleikareglu, saman um 0,5%. Það er áþekkt því sem gert var ráð fyrir í síðustu fjármálaáætlun. Lítill raunvöxtur á fyrsta ári áætlunarinnar ræðst m.a. af auknum þunga hagræðingaraðgerða. Þá er gert ráð fyrir 26 ma.kr. tekjuráðstöfunum á næsta ári á verðlagi ársins 2026. Á meðan stefnumörkun hverfist um bætta afkomu ríkissjóðs má gera ráð fyrir því að heimild til ófjármagnaðra útgjaldabreytinga sem heimiluð er skv. regl­unni verði ekki nýtt til fulls.

Tölulegu reglurnar fjalla einnig um skuldaþróun. Reglurnar kveða m.a. á um að skuldahlut­fall hins opinbera verði að hámarki 30% af VLF og að skilgreina skuli viðbrögð ef hlutfallið reynist hærra. Ef skuldir eru umfram þetta mark, eins og útlit er fyrir á tímabili þessarar fjár­málaáætlunar, þá verði í greinargerð fjármálastefnu kafli um skuldaþróun þar sem sýnt er fram á að skuldir verði innan við þetta hámark innan ásættanlegs tíma. Vísað er til greinargerðar með fjármálastefnu fyrir árin 2026–2030 til frekari umfjöllunar. Eins og fram hefur komið er þessi fjármálaáætlun í samræmi við gildandi fjármálastefnu sem gerir ráð fyrir að skuldir hins opinbera verði undir 30% af VLF hámarkinu innan 10–15 ára, að öðru óbreyttu.

Tafla 3.3 Skuldahorfur hins opinbera samanborið við markmið fjármálastefnu

3.2 Fjármál ríkissjóðs

Afkoma ríkissjóðs hefur batnað á undanförnum árum og gera áætlanir ráð fyrir að sú þróun haldi áfram. Meginmarkmið ríkisfjármálastefnunnar er að tryggja nauðsynlegan afkomubata svo að skuldir ríkissjóðs sem hlutfall af VLF geti lækkað. Til framtíðar mun það draga úr um­fangi vaxtagjalda og bæta efnahagslegan viðnámsþrótt stjórnvalda gagnvart óvæntum atburð­um, eins og fjallað hefur verið um hér að framan. Þessi þróun mun skapa rými fyrir aukna þjónustu og getu til að mæta ýmsum áskorunum framtíðar, s.s. öldrun þjóðarinnar.

Í þessari fjármálaáætlun koma fram aðgerðir sem styðja við markmið stjórnvalda um halla­laus fjárlög fyrir árið 2027. Áhersla er lögð á ábyrga útgjaldastjórn, skilvirkari nýtingu fjár­muna og forgangsröðun brýnna verkefna. Samhliða verða tekjur ríkissjóðs styrktar með rétt­látari gjaldtöku af auðlindum og frekari umbótum á skattkerfinu.

Bætt afkoma ríkissjóðs á næstu árum er öðru fremur drifin áfram af bættum undirliggjandi rekstri með vaxandi afgangi af frumjöfnuði ríkissjóðs, þ.e. heildarafkomu að frádregnum vaxtajöfnuði. Frumjöfnuður verður jákvæður um 1,3% af VLF á yfirstandandi ári en um 2,1% af VLF árið 2031. Að viðbættum vaxtajöfnuði er í áætluninni gert ráð fyrir að halli á heildar­afkomu nemi 0,5% af VLF á þessu ári en að hann verði orðinn lítillega jákvæður árið 2027. Á lokaári tímabilsins, árið 2031, er áætlað að afgangur af heildarjöfnuði muni nema 0,5% af VLF.

Mynd 3.3

Bætt afkoma ríkissjóðs gerir það að verkum að skuldahlutfall ríkissjóðs fer lækkandi á tíma­bili þessarar fjármálaáætlunar. Skuldir samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál verða tæplega 37% af VLF við lok yfirstandandi árs og er áætlað að þær lækki fram til ársins 2031 þegar hlutfallið mun standa í rúmlega 35% af VLF.

Mynd 3.4

Á síðustu þremur árum áætlunarinnar verður afkoman orðin nægjanlega góð til þess að skuldahlutfallið fari hratt lækkandi. Afkoma ríkissjóðs þarf að vera talsvert umfram jafnvægi til þess að ná fram slíkri þróun þrátt fyrir forsendur um ágætan hagvöxt. Það stafar af því að skuldaþróun ræðst að miklu leyti af þróun lánsfjárjafnaðar að viðbættum áætluðum verðbótum. Þessi stærð er talsvert lakari en heildarafkoma á rekstrargrunni, m.a. vegna þess að greiddar lífeyrisskuldbindingar eru hærri en það sem gjaldfært er á þjóðhagsgrunni. Auk þess eru endur­lán ríkissjóðs til fyrirtækja og sjóða í A2- og A3-hluta ríkissjóðs umfram innheimtar afborganir slíkra lána á tímabilinu. Þrátt fyrir að horfur séu á að afkoma skv. lögum um opinber fjármál verði í jafnvægi á næsta ári er áætlað að lánsfjárjöfnuður, að viðbættum verðbótum, verði nei­kvæður um rúmlega 100 ma.kr., eða 1,9% af VLF. Þessi stærð fer batnandi á tímabilinu en er áætluð neikvæð um 60–70 ma.kr., eða 1,0% af VLF undir lok tímabilsins. Það er lánsfjár­jöfnuður og verðbætur, ásamt hagvexti, sem ákvarðar þróun skuldahlutfalls ríkissjóðs. Nánari umfjöllun um skuldaþróun ríkissjóðs ásamt helstu drifkröftum hennar er að finna í kafla 3.2.4 Skuldaþróun, skuldastýring og lánsfjáröflun.

Mynd 3.5

Forsendur samþykktrar fjármálastefnu gera ráð fyrir því að bata í afkomu verði náð með því að halda aftur af útgjaldavexti þannig að útgjöld fari lækkandi sem hlutfall af VLF. Þessu er fylgt eftir í áætlanagerð ríkissjóðs. Í forsendum áætlunarinnar er að jafnaði gert ráð fyrir um 4% nafnaukningu heildarútgjalda milli ára. Gert er ráð fyrir þó nokkrum aðgerðum til þess að draga úr útgjaldavexti og að þessari þróun verði m.a. náð með fækkun ríkisstarfsmanna og öðrum sértækum hagræðingaraðgerðum. Koma þessar aðgerðir til viðbótar þeim sem fram komu í síðustu fjármálaáætlun og eru áfram í vinnslu innan ráðuneytanna, s.s. sameiningar stofnana og aukið aðhald í innkaupum ríkisins. Þessar ráðstafanir eiga sinn þátt í að bæta af­komu ríkissjóðs og skapa svigrúm fyrir áherslumál ríkisstjórnarinnar. Heildarútgjöld ríkissjóðs fara úr því að vera um 30,7% af VLF á þessu ári í 29,5% af VLF undir lok tímabilsins. Raun­gerist sú þróun verða útgjöld ríkissjóðs áþekk útgjaldastigi áranna 2017–2018 og verða útgjöld þá lág í sögulegu samhengi. Nánar er fjallað um breytingar á útgjöldum ríkissjóðs í kafla 3.2.3 Útgjaldaþróun og útgjaldastefna.

Mynd 3.6

Áætlað er að heildartekjur ríkissjóðs haldist nokkuð stöðugar á tímabili fjármálaáætlunar nálægt 30% af VLF. Gert er ráð fyrir að tekjuráðstafanir skili ríkissjóði viðbótartekjum á næstu árum. Áform eru um að útfæra gjaldtöku af þeim fjölda ferðamanna sem sækir landið heim. Þá verður áfram unnið að því að tekjur af ökutækjum og eldsneyti nái 1,7% af VLF, eins og fram kemur í samþykktri fjármálastefnu og unnið hefur verið að undanfarin misseri. Um þessar breytingar og aðrar á tekjuhlið ríkissjóðs er fjallað í kafla 3.2.2 Skattastefna og tekjuþróun.

Þessar tekju- og gjaldabreytingar gera það að verkum að aðhaldsstig ríkisfjármála er metið markvert við um 0,5% af VLF á næsta ári eins og fram kemur í kafla 2.6. Með aðhaldssamri fjármálastefnu verður sjálfbærni ríkisfjármála tryggð og um leið skapað svigrúm til þess að verðbólgumarkmiðið náist við lægri vexti og minna atvinnuleysi en ella, til hagsbóta fyrir heimili og fyrirtæki.

3.2.1 Afkomuhorfur ríkissjóðs

Afkomuhorfur ársins 2026 eru nánast óbreyttar frá því að fjárlög voru samþykkt í desember á síðasta ári. Fjárlög ársins gerðu ráð fyrir um 28 ma.kr. halla, eða 0,5% af VLF. Í uppfærðri áætlun er gert ráð fyrir að heildarafkoma ríkissjóðs verði neikvæð um tæplega 25 ma.kr. eða óbreytt sem hlutfall af VLF. Tekjuhorfur hafa batnað um 6 ma.kr. en á móti vegur að hluta að gert er ráð fyrir um 2–3 ma.kr. hærri vaxtagjöldum, einkum vegna horfa um hærri verðbólgu á árinu en áður var ráðgert sem hefur áhrif á umfang verðbóta verðtryggðra lána. Heildstætt endurmat á afkomuhorfum yfirstandandi árs mun eiga sér stað síðar á árinu í tengslum við vinnslu fjárlagafrumvarps komandi árs eins og hefðbundið er.

Jákvæð afkoma ríkissjóðs á tímabilinu

Þegar átta ára tímabili hallarekstrar ríkissjóðs verður lokið felst næsti áfangi við stjórn ríkis­fjármála í því að tryggja lækkandi skuldahlutfall. Eins og fram hefur komið er gert ráð fyrir að skuldahlutfallið taki að lækka á síðari hluta þessarar fjármálaáætlunar eftir því sem afkoman verður betri. Þá hefur verið rakið framar í þessum kafla að afkoma ríkissjóðs þarf að vera um­talsvert betri en í jafnvægi á þjóðhagsgrunni til þess að ná fram þeirri þróun. Gert er ráð fyrir að heildarafkoma ríkissjóðs batni um að jafnaði 8–9 ma.kr. á ári eftir næsta ár og að frum­jöfnuður batni um 12–13 ma.kr. árlega. Gangi það eftir verður heildarafkoma orðin jákvæð um 0,5% af VLF undir lok tímabilsins 2031 og frumjöfnuður verður þá jákvæður um 2,1% af VLF.

Tafla 3.4 Áætluð afkoma ríkissjóðs 2026-2031

Samanburður við gildandi fjármálaáætlun 2026–2030

Samanborið við gildandi fjármálaáætlun eykst afgangur af frumjöfnuði að jafnaði um 15 ma.kr. á ári hverju yfir tímabilið þrátt fyrir aukningu frumútgjalda þar sem aukning frumtekna er meiri. Frumtekjur eru að jafnaði um 0,1% af VLF hærri en gert var ráð fyrir í síðustu fjár­málaáætlun en frumgjöld dragast að jafnaði saman um 0,1% af VLF. Frumjöfnuður batnar því sem nemur þeim mismun. Bættur frumjöfnuður vegur á móti lakari vaxtajöfnuði vegna aukinna vaxtagjalda, einkum þar sem gert er ráð fyrir hærri fjármögnunarkostnaði en í fyrri áætlun í samræmi við horfur um meiri lántöku og verðbólgu og hærri vexti. Samanlagt helst heildar­afkoma ríkissjóðs því að jafnaði nánast óbreytt frá fyrri áætlun þótt heildartekjur og heildar­gjöld séu nokkru meiri.

Tafla 3.5 Samanburður við fjármálaáætlun (br. frá gildandi áætlun)

3.2.2 Skattastefna og tekjuþróun

Skattastefnan í fjármálaáætlun 2027–2031 grundvallast á pólitískum áherslum og markmið­um ríkisstjórnarinnar. Ríkisstjórnin leggur áherslu á að koma jafnvægi á ríkisfjármálin með því að snúa afkomu ríkissjóðs úr halla í afgang. Gert er ráð fyrir því að yfir tíma fjármálaáætlunar verði vöxtur tekna ríkissjóðs lægri en vöxtur landsframleiðslu og því mun hlutfall tekna af VLF lækka úr 30,4% af VLF árið 2027 í 30,0% af VLF árið 2031. Á tekjuhlið ríkissjóðs er áhersla ríkisstjórnarinnar á að bæta skattskil, loka glufum og fækka undanþágum. Með virku eftirliti og fækkun undanþága er stuðlað að réttlátu skattkerfi og virkri samkeppni. Áformaðar skatt­breytingar eru til þess fallnar að auka tekjur ríkissjóðs á tímabili fjármálaáætlunar.

Tekjur af ökutækjum og eldsneyti hafa lækkað vegna orkuskipta og tæknibreytinga. Já­kvæð áhrif þeirra tækniframfara hafa leitt til áskorana á tekjuhlið ríkissjóðs sem ítarlega hefur verið fjallað um í fyrri fjármálaáætlunum. Með upptöku kílómetragjalds var brugðist við þeim áskorunum. Er gert ráð fyrir frekari ráðstöfunum á tímabili fjármálaáætlunar svo tekjur af ökutækjum og eldsneyti nái 1,7% af VLF til samræmis við meðaltal áranna 2010–2017.

Skattastyrkir í VSK eru miklir hérlendis en þeir draga úr tekjuskilvirkni skattsins. Enn fremur getur skattastyrkur verið ómarkviss leið að því markmiði sem hann beinist að í hverju tilviki. Fyrirhugað er að draga úr skattastyrkjum í VSK til samræmis við stefnu stjórnvalda um að fækka undanþágum í skattkerfinu og mun það hafa tekjuauka í för með sér, auk þess að styrkja þá eiginleika VSK að hann sé hlutlaus gagnvart mismunandi tegundum vöru og þjónustu. Þessi áform eru tvíþætt. Annars vegar verði tekið skref til frekari lækkunar á endur­greiðsluhlutfalli vegna vinnu við íbúðarhúsnæði, en hlutfallið er nú 35%. Hins vegar verði horfið frá þeirri ívilnandi stefnu að skattleggja aðgang að baðlónum í neðra þrepi VSK fremur en almennu þrepi.

Ný heildarlög um gjaldtöku á ferðamannastöðum sem eru í eigu þjóðarinnar kveða á um gjaldskyldu, framkvæmd, umsýslu og eftirlit. Með því verður tekið upp sanngjarnt og fyrirsjáanlegt afgjald af notkun ferðamannastaða. Það mun stuðla að uppbyggingu, viðhaldi, öryggi og vernd náttúru og innviða sem nýtast ferðamönnum og samfélaginu í heild.

Ein af margþættum aðgerðum til þess að styrkja tekjugrunn ríkissjóðs felst í því að afla viðbótarskatttekna frá fyrirtækjum í fjármálageiranum en fyrirtæki í þeim geira greiða sérstaka skatta sem lagðir eru á skuldir, laun og hagnað.

Fyrirhugað er að gera breytingar á fiskeldisgjaldi sem leiði til lækkunar tekna ríkissjóðs frá og með árinu í ár. Þær fela í sér breytingu á útreikningi grunngjaldsins með þeim hætti að það taki mið af heildarrekstrarhagnaði sjókvíaeldis.Markmið breytinganna er að einfalda regluverk og þar með minnka umsýslu í kringum innheimtuna, en einnig að gera sérstaka gjald­heimtu á sjókvíaeldi gagnsærri.

Frá og með árinu 2029 er gert er ráð fyrir auknum tekjum vegna innleiðingar 15% lágmarksskatts á fjölþjóðleg fyrirtæki. Um er að ræða alþjóðlegt verkefni undir forystu Efna­hags- og framfarastofnunarinnar (OECD) og G-20 ríkjanna, gegn rýrnun skattstofna til að tryggja sanngirni og jafnræði á milli landa. Fjöldi ríkja hefur þegar innleitt alheimslágmarks­skattinn. Frumvarp til lagabreytingar hérlendis var kynnt í samráðsgátt stjórnvalda sumarið 2025.

Gert er ráð fyrir hækkun vitagjalds og nafnbreytingu í öryggisgjald siglinga skv. væntan­legu frumvarpi innviðaráðherra. Vitagjald hefur ekki fylgt verðlagsþróun og því rýrnað að raungildi í rúman áratug.

Forvarnagjald vegna innviða á Reykjanesskaga verður framlengt um eitt ár. Frekari framlenging verður til skoðunar í tengslum við heildarendurskoðun á gjöldum sem reiknast sem hlutfall af matsvirði fasteigna, s.s. brunabótamati.

Þegar hefur náðst árangur í lokun á glufum og fækkun á undanþágum í skattkerfinu og umbætur munu halda áfram. Hér undir falla breytingar á viðmiðunarreglum um reiknuð laun í atvinnurekstri, endurskoðun á skattlagningu minni háttar rekstrartekna einstaklinga, endur­skoðun reglugerðar um frádrátt frá tekjum af atvinnurekstri eða sjálfstæðri starfsemi og skatt­framkvæmd sem tímabært er að endurskoða og nútímavæða í ljósi samfélagsþróunar á ýmsum sviðum síðustu ár.

Tekjuáætlun hærri en í síðustu fjármálaáætlun

Tekjuáætlun fjármálaáætlunar er byggð á ýmsum forsendum. Staða efnahagsmála hverju sinni og þjóðhagsspá eru mikilvægar forsendur ásamt ákvörðunum um breytingar á sköttum og gjöldum. Heildartekjur í krónum talið eru vaxandi yfir tímabilið úr 1.685 ma.kr. árið 2027 í 2.010 ma.kr. árið 2031. Sú hækkun stafar aðallega af auknum umsvifum í hagkerfinu og verðbreytingum eins og kemur fram í undirliggjandi þjóðhagsspá. Heildartekjur ríkissjóðs í hlutfalli af VLF eru lítillega lækkandi á tímabili fjármálaáætlunar, úr 30,4% af VLF árið 2027 í 30,0% af VLF árið 2031. Miðað við gildandi áætlun er það hækkun um 0,1–0,3 prósentustig á hverju ári.

Mynd 3.7

Skatttekjur og tryggingagjöld eru nokkuð stöðug yfir tímabil áætlunarinnar, en áætlað er að þau verði að jafnaði um 26,9% á tímabilinu. Hlutfall skatttekna og tryggingagjalda af VLF sveiflast nokkuð í takt við hagsveifluna. Frá árinu 1998 hefur það hlutfall verið frá 21,7% af VLF upp í 29,2% af VLF. Án tekjuráðstafana er gert ráð fyrir að skatttekjur og tryggingagjöld lækki úr 26,5% í 26,0%. Þetta skýrist einna helst af því að tekjuskattur lögaðila og fjármagns­tekjuskattur eru háir framan af tímabilinu vegna góðs hagnaðar fyrirtækja og hárra fjármagns­tekna. Búast má við að með aðlögun afkomu að sögulegu jafnvægi og lægra vaxtastigi fari tekjur af þessum hagsveiflunæmu tekjustofnum lækkandi á tímabilinu. Auk þess myndu tekjur af ökutækjum og eldsneyti að óbreyttu lækka áfram ár frá ári.

Mynd 3.8

Áhrifaþættir skattstofna ríkissjóðs eru að miklu leyti tengdir undirliggjandi forsendum þjóðhagsspár. Tekjuskattur einstaklinga og tryggingagjald eru að stórum hluta háð þróun launastofnsins. Launastofninn hefur vaxið mikið undanfarin misseri og er áfram gert ráð fyrir hóflegum vexti umfram verðbólgu á tímabilinu. Tekjuskattur lögaðila er nokkuð hár í hlutfalli af VLF framan af tímabilinu sem litast helst af góðri afkomu fyrirtækja. Frá og með árinu 2028 er gert ráð fyrir að hann verði kominn í jafnvægi í um 2,8% af VLF út spátímann. Spáin gerir ráð fyrir að fjármagnstekjuskattur lækki sem hlutfall af VLF á tímabili fjármálaætlunar. Inn­heimta fjármagnstekjuskatts var sterk árið 2025, auk þess sem þjóðhagsspáin gerir ráð fyrir að vextir og verðbólga lækki á tímabilinu, en fjármagnstekjur eru að miklu leyti háðar þessum stærðum. Eftir miklar sviptingar undanfarinn áratug er búist við að tekjur af VSK verði nokkru meiri á næstu árum en þær hafa að jafnaði verið. Kerfisbreytingar sem tóku gildi árin 2023–2024 juku tekjur af VSK um 0,4% af VLF en í stað VSK-ívilnana fyrir rafbíla færðist sá stuðningur yfir í rafbílastyrki á gjaldahlið ríkissjóðs. Tvíþætt áform um að draga úr núgildandi skattastyrkjum taka gildi árið 2027 skv. tekjuáætlun fjármálaáætlunar. Þau taka annars vegar til framkvæmda við íbúðarhúsnæði og hins vegar til starfsemi baðlóna. Tekjur af VSK munu að jafnaði nema tæplega 9% af VLF árlega á næstu fimm árum samkvæmt áætluninni.

Tekjuáhrif af ólögfestum skattbreytingum nema 23–57 ma.kr. (0,4–0,9% af VLF) á árunum 2027–2031. Ólögfestar skattbreytingar eru á upphafsári áætlunarinnar lægri en í síðustu tveimur fjármálaáætlunum. Veigamesta breytingin yfir tímann tekur til gjaldtöku á ökutæki og eldsneyti. Breytingin er framhald aðgerða síðustu ára sem vinna að því að tekjur af ökutækjum og eldsneyti verði 1,7% af VLF til samræmis við meðaltal áranna 2010–2017. Þrátt fyrir minni ólögfestar tekjuráðstafanir gerir tekjuáætlun nú ráð fyrir hærri tekjum en í síðustu áætlun, hvort tveggja í krónum og sem hlutfall af VLF.

Mynd 3.9

Tafla 3.6 Tekjuáætlun á þjóðhagsgrunni

3.2.3 Útgjaldaþróun og útgjaldastefna

Útgjaldastefna ríkissjóðs í fjármálaáætlun fyrir tímabilið 2027–2031 grundvallast á mark­miðum fjármálastefnu og skilyrðum laga um opinber fjármál. Hóflegur raunvöxtur útgjalda verður til þess að hlutfall ríkisútgjalda af verðmætasköpun hagkerfisins fer lækkandi á tíma­bilinu og heildarútgjöld ríkissjóðs fara úr tæpum 30,7% af vergri landsframleiðslu (VLF) á þessu ári í 29,5% af VLF árið 2031 en það er fremur lágt hlutfall í sögulegu samhengi.

Fjármálaáætlunin er sett fram á grunni stefnuyfirlýsingar ríkisstjórnarinnar og endurspeglar forgangsröðun og stefnumótandi áherslur hennar. Sérstök áhersla er lögð á að stöðva halla­rekstur ríkissjóðs árið 2027 og skapa skilyrði fyrir lækkun vaxta. Uppfærsla á útgjaldaáætlun ríkissjóðs grundvallast jafnframt á ákvörðunum sem teknar voru í fyrri fjármálaáætlunum og fjárlögum fyrir árið 2026. Þá er áætlunin unnin með hliðsjón af þjóðhagsspá Seðlabanka Íslands (sjá nánari umfjöllun í rammagrein um spágerð í kafla 2, Efnahagsstefnan), lýðfræði­legum forsendum og breyttum útgjaldaskuldbindingum ráðuneyta.

Til að mæta auknum útgjöldum og styrkja sjálfbærni ríkisfjármála verður áframhaldandi áhersla á aðhald með hagræðingu í ríkisrekstri, breytta forgangsröðun og bætta nýtingu fjármuna innan gildandi útgjaldaramma, ásamt aukinni tekjuöflun. Slíkar ráðstafanir eru nauðsynlegar til að tryggja að rekstur ríkissjóðs uppfylli hagstjórnarmarkmið stjórnvalda og nái markmiðum um bætta afkomu ríkissjóðs.

Hóflegur vöxtur og forgangsröðun innan ramma ¹

Á tímabili þessarar fjármálaáætlunar er gert ráð fyrir 6% uppsöfnuðum raunvexti heildar­útgjalda frá fjárlögum 2026, sem nemur alls tæplega 100 ma.kr. Á fyrsta ári tímabilsins er gert ráð fyrir að útgjöld aukist um 15,2 ma.kr., þar sem aukin framlög til heilbrigðismála vega þyngst. Á öðru ári aukast útgjöld um 16 ma.kr. sem skýrist að mestu af endurmetinni áætlun um vaxtagjöld, alls 8,5 ma.kr.

Fjárfestingarframlög og fjármagnstilfærslur nema 143 ma.kr. á árinu 2027 og aukast um 5,5 ma.kr. yfir tímabil áætlunarinnar. Sú aukning kemur til viðbótar 18 ma.kr. hækkun sem gert var ráð fyrir í fyrri áætlun og hefur m.a. komið fram í fjárlögum yfirstandandi árs. Þetta endurspeglar áframhaldandi áherslu stjórnvalda á uppbyggingu innviða. Jafnframt skapast svigrúm til nýrra og aukinna verkefna með því að halda aftur af vexti rekstrarútgjalda og leggja áherslu á forgangsröðun innan útgjaldaramma.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er lögð áhersla á að tryggja jafnvægi milli aðhalds í opinberum fjármálum og nauðsynlegrar uppbyggingar. Í því felst áframhaldandi forgangs­röðun sem miðar að því að styrkja grunnstoðir samfélagsins samhliða því að styðja við markmið um velsæld og efnahagslegan stöðugleika. Forgangsröðun útgjalda endurspeglar þessar áherslur og beinist m.a. að heilbrigðismálum sem aukast mest í krónum talið frá fjárlögum yfirstandandi árs eða um 67,5 ma.kr. og utanríkis- og varnarmálum sem aukast um 7,4 ma.kr. á tímabilinu eða hlutfallslega mest eins og fram kemur á mynd 3.10.

Hlutfallsleg lækkun framlaga til málefnasviða á tímabili áætlunarinnar skýrist fyrst og fremst af því að nokkrum stórum framkvæmdum lýkur. Þar má nefna framkvæmdir við nýtt fangelsi, auk þess sem framlög vegna byggingar Þjóðarhallar falla niður undir lok tímabilsins. Að auki skýrist lækkunin af tíma­bundnum verkefnum sem falla niður og endurmati á fjár­heimildum, m.a. með hliðsjón af þróun raunútgjalda. Lækkun framlaga til umhverfis- og orkumála endurspeglar einnig að hluta tímabundnar ráðstafanir sem renna sitt skeið, þar á meðal styrki til orkuskipta sem falla niður árið 2031 í samræmi við fyrri áætlanir, alls 5 ma.kr. Þrátt fyrir það er áfram lögð áhersla á að efla aðgerðir á sviði loftslagsmála, náttúruverndar og viðbúnaðar vegna náttúruvár.

Á sama tíma er áfram lögð áhersla á að tryggja stöðuga fjármögnun lykilþjónustu ríkisins og styrkja grunninnviði samfélagsins, ekki síst á sviði heilbrigðis- og velferðarmála sem samanlagt nema um helmingi heildarútgjalda ríkissjóðs.

Mynd 3.10

Framlög til heilbrigðismála² nema um þriðjungi af heildarútgjöldum ríkissjóðs og aukast um 67,5 ma.kr. á tímabili fjármálaáætlunarinnar, þar af um 59,5 ma.kr. til reksturs. Í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar verður áfram unnið markvisst að eflingu heilbrigðis­kerfisins með það að markmiði að tryggja jafnt aðgengi að heilbrigðisþjónustu um land allt, styrkja grunnstoðir kerfisins og stuðla að aukinni hagkvæmni og gæðum í þjónustu í takt við fjölgun fólks og öldrun þjóðarinnar. Áhersla er lögð á uppbyggingu hjúkrunarrýma og stefnt er að opnun nýrra rýma um allt land og styttingu biðtíma. Áfram verður unnið að styttingu biðlista, aðgengi að sérnámi verður eflt og framlög til Sjúkratrygginga Íslands aukin til að mæta vaxandi þjónustuþörf. Þá verður hagræðingaráformum slegið á frest árin 2027 og 2028. Fram­kvæmdum við áfanga I við nýja Landspítalann lýkur á tímabilinu og tekur þá við áfangi II sem snýr að nýju húsnæði fyrir geðþjónustu í Fossvogi, dag-, göngu- og legudeildarbyggingu á Hringbraut, auk stækkunar þjónustumiðstöðvar fyrir krabbameinsmeðferðir og rannsóknir á Hringbraut. Jafnframt hefst framkvæmd við nýja legudeild við Sjúkrahúsið á Akureyri sem gert er ráð fyrir að ljúki árið 2031.

Framlög til félags-, húsnæðis- og tryggingamála³ nema um fjórðungi af heildarútgjöldum ríkissjóðs og aukast um 18,6 ma.kr. á tímabili áætlunarinnar. Á árinu 2027 hækka framlög til málaflokksins um 6,3 ma.kr. Þar munar mest um aukin framlög til almannatryggingakerfisins vegna hækkunar frítekjumarks ellilífeyrisþega að fjárhæð 1 ma.kr. á árinu 2027. Heildar­kostnaður vegna þeirrar aðgerðar nemur 5 ma.kr. og koma kostnaðaráhrifin að fullu fram árið 2028. Framlög til sjúkra- og endurhæfingargreiðslna hækka um 800 m.kr. vegna fjölgunar greiðsluþega. Þá aukast framlög til Fæðingarorlofssjóðs um 1,4 ma.kr. vegna meiri kostnaðar en áður hafði verið gert ráð fyrir í tengslum við hækkun á hámarksgreiðslum úr sjóðnum. Framlög til ýmissa verkefna sem tengjast börnum í viðkvæmri stöðu verða aukin um 1,4 ma.kr. á árinu 2027. Framangreindar ráðstafanir endurspegla megináherslur stjórnvalda um að bæta afkomu og stuðning við viðkvæma hópa.

Framlög til mennta- og menningarmála⁴ nema um 10% af heildargjöldum ríkissjóðs og endurspegla áherslu stjórnvalda á þessu sviði þrátt fyrir að útgjöld lækki um 6 ma.kr. frá fjárlögum 2026 til 2031, þ.e. um tæp 3,6%. Lækkunin skýrist einna helst af sértækum hag­ræðingaraðgerðum, s.s. vegna fækkunar stöðugilda hjá ríkisstofnunum, auk þess sem framlög vegna byggingar Þjóðarhallar falla niður 2030 þegar áætlað er að framkvæmdum verði lokið. Á sama tíma er leitast við að tryggja fjármögnun framhaldsskóla með áherslu á starfs- og verknám, auk þess sem háskólastigið er styrkt með 0,9 ma.kr. auknu framlagi. Þá eru framlög til verkefna á sviði máltækni, menningarsjóða og listamannalauna hækkuð ásamt því að unnið verður að undirbúningi við­byggingar við Þjóðleikhúsið.

Framlög til samgöngu- og fjarskiptamála⁵ lækka um rúmlega 1,4 ma.kr. á tímabilinu frá fjárlögum 2026. Lækkunin skýrist fyrst og fremst af niðurfellingu 3 ma.kr. tímabundinnar heimildar sem fékkst í fjárlögum yfirstandandi árs til vegaframkvæmda í tengslum við gerð Hvammsvirkjunar. Að henni frátalinni hækka framlögin um tæplega 1,8 ma.kr. yfir tímabil áætlunarinnar. Það kemur til viðbótar 7 ma.kr. aukningu til málaflokksins í fjárlögum ársins. Undanfarin ár hefur umferð á þjóðvegum landsins aukist verulega, hvort sem horft er til þungra ökutækja eða almennra fólksbíla. Þessi þróun hefur haft í för með sér aukið álag á slitlag vega, brýr og burðarlag þannig að nú er svo komið að um 40% þjóðvega eru metin í slæmu eða mjög slæmu ástandi og 30% vegakerfisins eru með slakt burðarlag. Þessi viðhaldsskuld sem hefur safnast upp um langt skeið krefst markvissrar fjárfestingar og forgangsröðunar til að efla innviði og bæta búsetuskilyrði á landinu öllu.

Framlag til nýsköpunar-, rannsóknar- og þekkingarmála⁶ eykst um 4 ma.kr. á tímabilinu sem skýrist einkum af endurmati á áætlun vegna stuðnings til nýsköpunarfyrirtækja sem fara hækkandi. Ísland stendur vel að vígi í alþjóðlegum samanburði og hefur stuðningur til nýsköp­unarfyrirtækja vegna rannsóknar- og þróunarkostnaðar verið með því hæsta sem gerist meðal aðildarríkja OECD. Gert er ráð fyrir auknum endurgreiðslum vegna kvikmyndagerðar í upphafi tímabils fjármálaáætlunar en að þær fari lækkandi á seinni hluta áætlunarinnar. Auk þess er gert ráð fyrir auknu fjármagni til verkefna á sviði gervigreindar. Unnið er að endurskoðun tvennra viðamikilla laga sem heyra undir málefnasviðið, annars vegar laga um stuðning við nýsköpunarfyrirtæki og hins vegar laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmynda­gerðar á Íslandi.

Framlög til utanríkismála og alþjóðlegrar þróunarsamvinnu⁷ aukast um rúmlega 7,4 ma.kr. milli 2026 og 2031. Þróun framlaga endurspeglar vaxandi mikilvægi öryggis- og varnarmála. Stríðsástand í Úkraínu og afleiðingar þess fyrir öryggi í Evrópu leiðir til aukinna framlaga til varnarviðbúnaðar sem hækka um rúmlega 2,5 ma.kr. á fyrsta ári áætlunarinnar og samtals um 4,3 ma.kr. á tímabilinu. Þá hefur verið hætt við millifærslu á 1,5 ma.kr. af málaflokknum á málefnasvið 35 Alþjóðleg þróunarsamvinna eins og gert hafði verið ráð fyrir í gildandi fjármálaáætlun en framlög til málefnasviðsins hækka um 3,7 ma.kr. á milli áranna 2026 og 2031. Þrátt fyrir hækkunina verða framlög til þróunarsamvinnu enn þá undir þeim viðmiðum sem tilgreind eru í þingsályktun um að framlög til málefnisins skuli nema ákveðnu hlutfalli vergra þjóðartekna. Ákvörðun um frávik frá viðmiðinu endurspeglar vel þá áherslubreytingu sem orðið hefur á utanríkismálum frá því stríðsátök í Úkraínu hófust.

Framlög til umhverfis- og orkumála⁸ lækka talsvert, einkum á fyrsta ári áætlunar en þá lækka framlögin um tæpa 5 ma.kr. Sú lækkun skýrist að mestu af tímabundinni lækkun á fjárheimildum Loftslags- og orkusjóðs, áætluðum breytingum á ráðstöfun stjórnvalda á losunarheimildum, og sértækri hagræðingu á málefnasviði orkumála sem tekin var ákvörðun um í síðustu fjármálaáætlun. Á móti kemur hækkun framlaga um tæpa 3 ma.kr. á árunum 2028–2030. Heildarlækkun á tímabili áætlunarinnar nemur tæpum 9 ma.kr. og skýrist að stærstum hluta af því að styrkir til orkuskipta falla niður árið 2031, alls 5 ma.kr., í samræmi við fyrri áætlanir. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er lögð áhersla á öryggi almennings, verndun náttúru og viðbúnað við afleiðingum loftslagsbreytinga. Framlög til vöktunar og varna gegn náttúruvá, s.s. til ofanflóðavarna, verða aukin á tímabilinu.

Framlög til almanna- og réttaröryggismála⁹ dragast saman um 4,4 ma.kr. á tímabili fjármálaáætlunar, sem skýrist einkum af því að framkvæmdum við nýtt fangelsi, Stóra-Hraun, lýkur. Áætlað er að fyrsti áfangi verði tilbúinn á tímabilinu og að heildarkostnaður nemi 17,8 ma.kr. Áfram er lögð áhersla á að efla öryggi almennings með fjölgun stöðugilda innan lög­reglunnar.

Framlög til annarra málefnasviða¹⁰ hækka um alls 23,0 ma.kr. á tímabili fjármálaáætlun­arinnar. Þar vega þyngst aukin framlög til almenns varasjóðs sem hækka um 21,4 ma.kr. sem skýrist einna helst af auknu fjárfestingarframlagi. Framlagið er til óskilgreindra verkefna og er því fyrst og fremst ætlað að viðhalda fjárfestingarstigi ríkissjóðs. Með framlaginu er fjárfest­ingarhlutfalli haldið í kringum 2% af VLF yfir tímabil áætlunarinnar. Þá lækka útgjöld vegna umsækjenda um alþjóðlega vernd þar sem umsóknum hefur fækkað verulega. Framlag til vaxtagjalda hækkar í samræmi við uppfærða þjóðhags­spá og forsendur um afkomuþróun, auk þess sem fjárheimild fyrir almennan varasjóð fjárlaga fer hækkandi til að stemma stigu við óvissu þegar fram í sækir. Fjárveitingar vegna lífeyrisskuldbindinga, sem ráðast helst af spá um launaþróun starfsfólks ríkisins, lækka á áætlunartímabilinu, m.a. vegna fækkunar lífeyris­þega. Gert er ráð fyrir að framlag vegna þeirra nemi um 81 ma.kr. árið 2026 en á lokaári áætlunarinnar verði framlagið 66,5 ma.kr.

Sjá má nánari umfjöllun um útgjöld málefnasviða í greinargerðum málefnasviða.

Breytingar frá fjármálaáætlun 2026–2030

Í töflu 3.7 er yfirlit yfir fjárheimildir samandreginna málefnasviða á tímabili áætlunarinnar auk breytinga frá fyrri áætlun. Þær skýrast annars vegar af breytingum sem gerðar voru í fjárlögum ársins 2026, s.s. vegna mála sem lágu ekki fyrir við gerð fjármálaáætlunar 2026–2030 eða af breyttum forsendum, eins og fjallað er um í inngangi kaflans. Á milli fjármála­áætlana koma inn ný áherslumál ríkisstjórnarinnar sem skýra að stórum hluta aukningu á málefnasviðunum, s.s. vegna aukinna framlaga til málefna barna, hækkun framlaga til heil­brigðismála og varnar- og öryggismála, eins og áður hefur verið fjallað um. Þá dregur töluvert úr útgjöldum undir Önnur málefnasvið sem skýrist m.a. breyttu umfangi almenns varasjóðs. Einnig lækka framlög undir Umhverfis- og orkumálum vegna Loftslags- og orkusjóðs. 

Tafla 3.7 Samanburður útgjalda við fjármálaáætlun 2026-2030

Aðgerðir til að skapa svigrúm innan útgjaldaramma

Til að mæta framlögum til nýrra og aukinna verkefna verður ráðist í aðgerðir til að draga úr útgjaldavexti og auka skilvirkni í ríkisrekstri. Aðgerðirnar byggja á forsendum fjármála­áætlunar 2026–2030 og þeim tillögum og umbótaverkefnum sem mótuð hafa verið í kjölfar víðtæks samráðs og vinnu hagræðingarhóps ríkisstjórnarinnar og fjallað er um í skýrslu um umbætur og hagræðingu í ríkisrekstri. Í samræmi við það verklag sem lýst er í skýrslunni hafa ráðuneytin kortlagt umbóta- og hagræðingarverkefni og gert þau hluta af undirbúningi fjármálaáætlunar og fjárlaga. Með þessari nálgun er hagræðing ekki afmörkuð við tímabundið átaksverkefni heldur hluti af reglubundnu fjárlagaferli, þar sem forgangsröðun, aðhald og umbætur vinnast samhliða stefnumótun og ákvörðun fjárheimilda.

Gert er ráð fyrir að þær hagræðingaraðgerðir sem kynntar voru í fjármálaáætlun 2026–2030 gangi að mestu eftir, þó með þeim undantekningum að áform um hagræðingu í atvinnuleysis­bótakerfinu ganga ekki eftir á árinu 2027, auk þess sem ákveðið hefur verið að draga úr hagræðingarkröfu á heilbrigðiskerfið. Í því skyni verður fallið frá fyrirhugaðri 2 ma.kr. hækkun stofnframlaga í húsnæðismálum árið 2027. Sú ákvörðun er tekin með hliðsjón af því að nýting stofnframlaga hefur verið undir áætlunum undanfarin ár og því svigrúm til staðar til að endurmeta hækkun án þess að breyta gildandi fjárheimild frá fyrra ári. Þrátt fyrir þessa breytingu er gert ráð fyrir að stofnframlög nemi 7,5 ma.kr. árið 2027. Aðrar aðgerðir taka mið af meginsjónarmiðum um betri nýtingu fjármuna. Þar má nefna tímabundna lækkun framlags til Loftslags- og orkusjóðs um 1,2 ma.kr.

Þá er áformað að fækka stöðugildum hjá ríkinu um 200 á árinu 2027, þ.e. sem nemur um 1% af heildarfjölda stöðugilda. Um er að ræða hóflega leiðréttingu á hluta þeirrar fjölgunar sem orðið hefur á undanförnum árum, en alls hefur stöðugildum fjölgað um 3.400 frá árinu 2019. Við framkvæmd aðgerðarinnar verður lögð áhersla á að framlínustarfsfólki verði hlíft eftir fremsta megni. Gert er ráð fyrir að aðgerðin leiði til 3,6 ma.kr. lækkunar útgjalda á árs­grundvelli.

Samanlagt er áætlað að sértækar hagræðingaraðgerðir nemi ríflega 13,3 ma.kr. árið 2027. Auk þess er gert ráð fyrir almennu aðhaldsmarkmiði á málefnasviðum ráðuneyta, sem útfært verður nánar í frumvarpi til fjárlaga. Almennt aðhaldsmarkmið nemur 1%, að undanskildum heilbrigðis- og öldrunarstofnunum, löggæslu og skólum. Áætlað er að almennar aðhalds­ráðstafanir skili um 2,5 ma.kr. sparnaði árið 2027.

Áhrif á jafnrétti kynjanna

Þar sem ráðstafanir á gjaldahlið hafa ekki verið útfærðar hafa þær eingöngu verið gróflega metnar m.t.t. áhrifa á jafnrétti. Gert er ráð fyrir ítarlegra mati við nánari útfærslu þeirra í frumvarpi til fjárlaga. Hér er gerð grein fyrir áhrifum veigamestu breytinganna en mikilvægt er að kynja- og jafnréttissjónarmið, þ.m.t. fjölþætt mismunun, verði almennt höfð í huga við útfærslu ráðstafana á gjaldahlið.

Auknar fjárheimildir til nýrra eða aukinna útgjalda eru almennt taldar stuðla að jafnrétti eða viðhalda óbreyttu ástandi. Vegur þar hvað þyngst aukið fjármagn til heilbrigðismála og upp­byggingar hjúkrunarheimila sem talið er m.a. geta dregið úr ólaunaðri umönnun og bætt starfs­aðstæður heilbrigðisstarfsfólks. Þá eru aukin útgjöld til félags-, fjölskyldu- og barnamála al­mennt talin geta stuðlað að auknu jafnrétti og styrkt stöðu ýmissa hópa í viðkvæmri stöðu. Áhrif aukinna framlaga til mennta- og menningarmála velta eins og aðrar ráðstafanir á útfærslu þeirra en almennt er kynjamunur á þeim sviðum. Á hann t.d. við um þátttöku og árangur innan skólakerfisins annars vegar og kynjahlutfall starfsfólks menningarstofnana og listamannalauna hins vegar. Þá er hækkun framlaga til vegaframkvæmda og öryggismála almennt talin geta stuðlað að auknu jafnrétti kynjanna en mun er að finna víða á þeim sviðum og t.d. mikilvægt að samsetning lögregluliðs endurspegli fjölbreytni samfélagsins sem best.

Ráðstafanir til þess að lækka útgjöld eru sumar hverjar taldar geta aukið kynjamisrétti. Má þar helst nefna áform um fækkun stöðugilda hjá ríkinu sem ekki hafa verið útfærð niður á stofnanir og verkefni en mikilvægt að þar verði hugað að kynja- og jafnréttissjónarmiðum, líkt og á við um útfærslu nýrra og aukinna verkefna.

Áframhaldandi uppbygging helstu innviða

Í töflu Tafla 3.8 má sjá yfirlit yfir helstu fjárfestingarverkefni á vegum ríkisins. Fjárfestingarframlög voru aukin ríflega í fjárlögum 2026 og haldast há út tímabil fjármálaáætlunar. Skýr forgangsröðun ásamt uppfærslu á áætlununum skýrir þróun tímabilsins.

Fjárfestingar í samgönguinnviðum eru fyrirferðarmiklar í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og nema framlög til Vegagerðarinnar um 36 ma.kr. árlega. Framlag til Betri samgangna á höfuðborgarsvæðinu er 7,1 ma.kr. árlega og nemur uppsöfnuð heimild 35,5 ma.kr. á tímabilinu. Stærsta einstaka fjárfestingarverkefnið er sem fyrr uppbygging nýs Land­spítala. Undirbúningur og framkvæmd við áfanga II hefst á tímabilinu sem snýr m.a. að húsnæði fyrir geðþjónustu Landspítala í Fossvogi og bættri aðstöðu fyrir krabbameinsþjónustu. Hafa fjárheimildir verið uppfærðar í samræmi við framkvæmda­áætlun en fyrstu árin er gengið á ónýttar heimildir fyrri ára sem skýrir aukin framlög á síðari hluta áætlunar. Nemur uppsöfnuð fjárfestingarheimild vegna verkefnisins 127,1 ma.kr. á tímabili áætlunarinnar. Þá hefjast framkvæmdir vegna nýrrar legudeildar á Akureyri sem gert er ráð fyrir að standi yfir til ársins 2031. Uppfærð áætlun gerir ráð fyrir að stækkun legudeildarinnar nemi alls 13.300 fermetrum með stærri legurýmum en áður ásamt auknum fjölda stoðrýma.

Þær framkvæmdir sem klárast á fyrri hluta tímabilsins eru uppbygging nýs fangelsis, húsnæði vegna öryggisvistunar fullorðinna einstaklinga, nýbygging við Stjórnarráðið og Jarð­ræktarmiðstöð á Hvanneyri. Þá er áætlað að Þjóðarhöllin standi tilbúin árið 2029. Jafnframt hefur verið gert ráð fyrir fjármagni vegna nýrrar viðbyggingar við Þjóðleikhúsið sem ljúka á 2031.

Tafla 3.8 Fjárfestingarframlög

 

Tilfærslukerfi hafa drifið útgjaldavöxt ríkissjóðs

Hagræn skipting útgjalda¹¹ sýnir hvernig útgjöld hins opinbera dreifast milli helstu útgjaldaflokka og varpar ljósi á áhrif ríkisfjármála á atvinnulíf, fjárhag heimila, fjárfestingu í efnislegum eignum og fjármálamarkaði. Tafla 3.9 sýnir heildarútgjöld ríkissjóðs eftir hag­rænum þáttum.

Tafla 3.9 Hagræn skipting útgjalda

Fjárframlög eru stærsti einstaki útgjaldaliður ríkissjóðs eða ríflega 36% af heildargjöldum þegar horft er til hagrænnar skiptingar útgjalda á árinu 2027. Stærsti hluti þeirra rennur til almannatrygginga eða sem nemur um 31% af heildargjöldum samkvæmt áætlun. Samanlagt vega laun og kaup á vöru og þjónustu um 37% af heildargjöldum ríkissjóðs, þ.e. laun tæplega 22% og kaup á vöru og þjónustu rúmlega 15%. Aðrar tilfærslur, fjárfestingar og vaxtagjöld nema samtals rúmlega 22%.

Mynd 3.11

Undanfarin ár hefur vöxtur útgjalda ríkissjóðs sem hlutfall af VLF verið mestur í tilfærslu­kerfum ríkisins. Þegar horft er yfir tímabilið frá árinu 1998 má sjá að tilfærslur hafa verið sífellt stækkandi hluti af útgjöldum ríkissjóðs og heldur sú þróun áfram þegar horft er til tilfærslna að atvinnuleysisbótum undanskildum. Viðamiklar breytingar á örorkulífeyriskerfinu sem tóku gildi á árinu 2025 leiddu til talsverðrar varanlegrar aukningar útgjalda. Þá mun kostnaður aukast á tímabili fjármálaáætlunar vegna greiðslu endurhæfingarlífeyris, hækkunar frítekju­marks ellilífeyrisþega og tengingar almannatrygginga við launavísitölu. Áhrif þess síðast­nefnda til hækkunar útgjalda eru áætluð 3–5 ma.kr. á ári, en hætt er við að hækkun verði umfram það ef launavísitala þróast umfram forsendur fjármálaáætlunar. Á tímabili áætlunar mun samneysla hins vegar lækka sem hlutfall af VLF. Áætlað er að samneysla verði að meðaltali um 15% af VLF yfir tímabilið en fari áfram lækkandi og verði komin í 14,8% við lok þess sem er um hálfu prósentustigi undir meðaltali áranna 2011–2026. Þessa þróun má m.a. rekja til þess að kostnaður við tiltekin verkefni sem hafa verið fyrirferðarmikil síðastliðin ár, s.s. móttaka og aðstoð við flóttafólk og umsækjendur um alþjóðlega vernd, hefur lækkað.

Fjárfestingarstig verður jafnt meðaltali tímabilsins frá 2011 til 2026, eða um 2% af VLF. Stærsta einstaka fjárfestingarverkefnið er bygging nýs Landspítala en einnig hefjast fram­kvæmdir við nýtt fangelsi og húsnæði vegna öryggisvistunar, svo dæmi séu tekin.

Vaxtagjöld, samkvæmt framsetningu þjóðhagsreikninga, eru áætluð 143,5 ma.kr. árið 2027. Hlutfall vaxtagjalda af VLF lækkar í 2,5% árið 2031 en verður að jafnaði 2,6% yfir allt tímabilið. Þrátt fyrir neikvæðan lánsfjárjöfnuð til ársins 2031 er gert ráð fyrir að skuldir hins opinbera sem hlutfall af VLF fari lækkandi á tímabili áætlunar. Sjá nánari umfjöllun um skuldaþróun ríkissjóðs ásamt helstu drifkröftum hennar í kafla 3.2.4 Skuldaþróun, skulda­stýring og lánsfjáröflun.

Mynd 3.12

3.2.4 Skuldaþróun, skuldastýring og lánsfjáröflun

Skuldir hins opinbera halda áfram að lækka á næstu árum skv. fjármálaáætlun. Skuldahlut­fall hins opinbera lækkar úr 44% af VLF árið 2025 í 41% árið 2031 og skuldahlutfall A1-hluta ríkissjóðs úr 37% af VLF í 35% af VLF. Þessi skuldalækkun verður í kjölfar ríflega 5% af VLF lækkunar skuldahlutfalls ríkissjóðs árið 2025 skv. skilgreiningu Maastricht. Skref stjórnvalda við að bæta afkomu ríkissjóðs, uppgjör ÍL-sjóðs og farsæl sala Íslandsbanka studdu við skulda­lækkunina.

 

Mynd 3.13

Lánsfjárjöfnuður er áætlaður neikvæður til ársins 2031 sem þýðir að lántökur verða umfram afborganir allt tímabil fjármálaáætlunar, eða sem nemur um 88 ma.kr. á ári að meðaltali. Þrátt fyrir neikvæðan lánsfjárjöfnuð lækka skuldahlutföll hins opinbera gangi forsendur fjár­málaáætlunar um hagvöxt eftir. Fjárþörf ríkissjóðs er áætluð um 206 ma.kr. að meðaltali á ári 2027–2031. Endurfjármagna þarf stóra ríkisbréfaflokka á næstu árum og gert er ráð fyrir að endurfjármögnunin nemi um 130 ma.kr. á ári yfir fjármálaáætlun. Áfram verður áhersla lögð á að mæta lánsfjárþörf að mestu leyti með útgáfu ríkisskuldabréfa á innlendum markaði. Í stefnu í lánamálum áranna 2026–2030 er lögð áhersla á virka verðmyndun, bæði með óverðtryggða og verðtryggða flokka. Stefnan kveður á um að hlutfall óverðtryggðra skulda verði að jafnaði um 45% með 10 prósentustiga vikmörkum og að hlutfall verðtryggðra skulda verði um 40% með 5 prósentustiga vikmörkum. Þá er í lánastefnu jafnframt gert ráð fyrir reglulegri útgáfu á erlendum skuldabréfamörkuðum. Stefnt er að árlegri 500 milljóna evra útgáfu á erlendum mörkuðum á hverju ári fjármálaáætlunar. Samkvæmt stefnu í lánamálum er markmið að um 15% heildarskulda ríkissjóðs verði í erlendri mynt, með 5% vikmörkum. Markmið með er­lendri útgáfu ríkisskulda er að fjármagna gjaldeyrisforða landsins og viðhalda aðgangi ríkis­sjóðs og hagkerfisins í heild að erlendum fjármálamörkuðum.

Skuldahlutfall Íslands á alþjóðlega samanburðarhæfan mælikvarða, skv. svokallaðri Maastricht-skilgreiningu, lækkaði töluvert við uppgjör ÍL-sjóðs og sölu Íslandsbanka árið 2025 og var 56% af VLF í lok árs 2025 samkvæmt bráðabirgðatölum. Það er um 26 prósentustigum undir meðaltali Evrópusambandsríkja og um 10 prósentustigum undir meðaltali allra ríkja Evrópu. Horft til næstu fimm ára er útlit fyrir að skuldir hins opinbera haldi áfram að lækka á svipuðum hraða, hvort sem litið er til skuldareglu laga um opinber fjármál eða heildarskulda alls A-hluta hins opinbera.

 

Mynd 3.14

Sjóðstreymi

Handbært fé frá rekstri batnar um 24 ma.kr. árið 2027 frá árinu á undan og er áætlað nei­kvætt um 9,7 ma.kr. þrátt fyrir jákvæða afkomu ríkissjóðs. Þá eru fjárfestingarhreyfingar áætlaðar neikvæðar um 68,9 ma.kr. sem er um 6,2 ma.kr. verri niðurstaða en árið 2026. Það er ekki síst vegna áætlana fyrirtækja í ríkiseigu um aukna fjárfestingu og þar með lægri arð­greiðslur á árinu 2027, sem nemur 10 ma.kr. Af því leiðir að lánsfjárjöfnuður, sem gefur til kynna þörf á nýjum lántökum, er áætlaður neikvæður um 78,6 ma.kr. árið 2027 og batnar um 17,7 ma.kr. frá fyrra ári. Handbært fé frá rekstri er áætlað í jafnvægi árið 2028 en verður svo jákvæðara þegar líður á áætlunartímabilið og endar í 18,8 ma.kr. afgangi árið 2031. Af þessu leiðir að lánsfjárjöfnuður batnar á næstu árum og verður neikvæður um 47,4 ma.kr. árið 2031.

 

Mynd 3.15

Árlegar afborganir innlendra lána sem nú eru útistandandi nema um 130 ma.kr. að meðaltali árin 2027–2031 og dreifast nokkuð jafnt á milli ára. Lánsfjárjöfnuður og afborganir af lánum mynda samanlagt fjárþörf ríkissjóðs að teknu tilliti til breytinga á handbæru fé. Í þessari áætlun er gert ráð fyrir árlegum gjaldeyriskaupum ríkissjóðs fyrir 12 ma.kr. með það að markmiði að minnka bilið á milli peningalegra eigna og skulda í erlendum gjaldeyri en það er nú um 106 ma.kr. Þetta misvægi er einkum til komið vegna uppgjörs ÍL-sjóðs sem var að hluta fjár­magnað með gjaldeyri. Fjárþörf ríkissjóðs er áætluð um 230,6 ma.kr. árið 2027 og tæplega 200 ma.kr. að meðaltali árin 2028–2031. Henni verður að mestu leyti mætt með útgáfu ríkisskulda­bréfa á innlendum markaði. Erlend útgáfa ríkisskuldabréfa er áætluð um 73 ma.kr. á ári og er fyrst og fremst í þeim tilgangi að fjármagna gjaldeyrisforða landsins. Afborganir erlendra lána nema um 61 ma.kr. að meðaltali á árunum 2027–2031. Af þessu leiðir að erlendar skuldir hækka að meðaltali um 13 ma.kr. árlega og erlendar innstæður um 25 ma.kr. til ársins 2031.

 

Mynd 3.16

Fjárþörf og fjármögnun til næstu ára

Á eftirfarandi mynd sést hvernig mikil útgáfa ríkisbréfa frá 2020 hefur leitt til hækkandi vaxtagjalda. Ávöxtunarkrafa ríkisbréfa var hlutfallslega lág framan af sem léttir á vaxtagjöld­um, en hækkaði svo með auknum umsvifum í hagkerfinu og aukinni skuldsetningu ríkissjóðs. Meðallíftími skulda er um fimm ár og því fara áhrif lægri ávöxtunarkröfu áranna 2020–2022 á vaxtagjöldin þverrandi. Nýjar skuldir og endurfjármögnun er í umhverfi hærri ávöxtunarkröfu sem leiðir til hærri vaxtagjalda í framtíðinni.

 

Mynd 3.17

Það sem af er árinu 2026 hefur ávöxtunarkrafa á ríkisbréfum til 16 ára verið um 6,5–6,7% og verðbólguálag í kringum 4%. Nær öll lántaka ríkissjóðs ber fasta vexti þannig að áhrif langrar lántöku sem fer fram nú eiga eftir að vara til margra ára. Stærsti hluti fjárþarfar ríkis­sjóðs er vegna endurfjármögnunar eins og eftirfarandi mynd ber með sér. Áætlað er að halli á lánsfjárjöfnuði minnki á hverju ári áætlunarinnar samhliða batnandi afkomu ríkissjóðs.

 

Mynd 3.18

Það er mikilvægt að hafa í huga að hluti af lánsfjárþörf ríkissjóðs á næstu árum skýrist af endurlánum ríkissjóðs til lánasjóða og fjárfestinga. Endurlán til félaga sem eru í fjárfestingum eru ekki gjaldfærð hjá A1-hluta ríkissjóðs og hafa því ekki nema afleidd áhrif á afkomu. Áhrif endurlána koma hins vegar að fullu fram í skuldum ríkissjóðs. Samtals nema endurlán ríkis­sjóðs 171 ma.kr. á tímabili fjármálaáætlunar og skýra rúmlega 40% af hækkun á skuldahlutfalli ríkissjóðs á sama tímabili. Nánar er fjallað um endurlán ríkissjóðs í kafla 4.

3.2.5 Fjármál A2- og A3-hluta ríkissjóðs og samstæðuyfirlit A-hluta ríkissjóðs í heild

Áætlanir um heildarjöfnuð A2- og A3-hluta ríkissjóðs gera ráð fyrir að afgangur af heildar­jöfnuði fari vaxandi á tímabili fjármálaáætlunar og verði 0,3% af VLF síðasta ár tímabilsins samanborið við 0,1% halla af VLF árið 2026. Bætt afkoma síðustu þrjú ár áætlunarinnar skýrist af bættum rekstrarhorfum aðila í A3-hluta. Viðsnúningur hefur orðið á afkomu A2- og A3-hluta ríkissjóðs í kjölfar uppgjörs ÍL-sjóðs á miðju ári 2025 en viðvarandi halli hefur verið á A2- og A3-hluta ríkissjóðs frá árinu 2020 vegna áhrifa sjóðsins. Fyrir þann tíma eða á árunum 1998–2019 var afgangur af rekstri A2- og A3-hluta ríkissjóðs að jafnaði um 0,5% af VLF árlega. Fjallað er um flokkun ríkisaðila í A1-, A2- og A3-hluta í viðauka 1 en A1-hlutinn er einkanlega fjármagnaður með skattfé.

Tafla 3.10 Afkoma A2- og A3-hluta ríkissjóðs og áhrif þeirra ríkisaðila á samstæðuyfirlit A-hluta ríkissjóðs í heild

Afkoma A-hluta ríkissjóðs í heild er betri en afkoma A1-hluta ríkissjóðs

Samstæðuyfirlit yfir rekstur A-hluta ríkissjóðs í heild má sjá í töflu 11 í töfluviðauka. Sam­stæðuyfirlitið sýnir yfirlit yfir rekstur A1-, A2- og A3-hluta ríkissjóðs þar sem tekið hefur verið tillit til innbyrðis viðskipta og umfang þeirra dregið frá. Til innbyrðis viðskipta teljast m.a. framlög úr A1-hluta til reksturs aðila í A2- og A3-hluta en slík framlög eru skráð sem gjöld hjá A1-hluta en tekjur hjá A2- og A3-hluta. Til innbyrðis viðskipta teljast einnig vaxtagreiðslur til A1-hluta vegna veittra lána til aðila í A2- og A3-hluta. Umfang þessara viðskipta er verulegt á áætlunartímabilinu, eða á bilinu 50–55 ma.kr. á ári, og skýrist að mestu af framlögum og lána­viðskiptum. Þegar leiðrétt er fyrir innbyrðis viðskiptum er tekju- og gjaldahlið samstæðunnar lækkuð í jöfnum hlutum og er leiðréttingin því hlutlaus gagnvart afkomunni. Þannig verður samstæðuyfirlit A-hluta ríkissjóðs í heild að fullu samanburðarhæft við framsetningu þjóð­hagsreikninga og gögn um opinber fjármál sem birt eru á vef Hagstofunnar. Áhrif aðila í A2- og A3-hluta ríkissjóðs á tekjur og gjöld samstæðunnar má sjá í töflu 3.10 sem sýnir heildarafkomu samstæðunnar. Verður hún nokkuð betri á tímabilinu 2027–2031 en sem nemur heildarafkomu A1-hluta ríkissjóðs og munar þar 4–19 ma.kr. á ári.

3.3 Fjármál sveitarfélaga

3.3.1 Samkomulag milli ríkis og sveitarfélaga

Ríki og sveitarfélög hafa í aðdraganda fjármálaáætlunarinnar gert með sér samkomulag um efnahagslegar forsendur og hagstjórnarleg markmið á gildistíma áætlunarinnar, eins og kveðið er á um í lögum um opinber fjármál.

Í samkomulaginu kemur fram að mikilvæg forsenda efnahagslegs stöðugleika er að umsvif sveitarfélaga, rétt eins og ríkisins, þróist ekki umfram það svigrúm sem er til vaxtar opinberra útgjalda til lengri tíma litið. Fjárhagslegar ákvarðanir sveitarfélaga, rétt eins og ríkisins, þurfa að tryggja að enginn vafi ríki um sjálfbærni opinberra fjármála. Uppbygging fjárhagslegs við­námsþróttar er ekki síst mikilvæg í ljósi þeirra áhættuþátta sem samfélagið stendur frammi fyrir hverju sinni og geta haft ófyrirséð áhrif á opinber fjármál. Því mun Samband íslenskra sveitarfélaga hvetja sveitarfélög til að:

• Vinna áfram að markmiðum kjarasamninga til að stuðla að lækkun verðbólgu og vaxta.
• Stuðla að jöfnu og nægu framboði lóða sem endurspegli eftirspurn og sem styðji við markmið um uppbyggingu húsnæðis í takt við langtímavöxt samfélagsins.
• Haga fjárfestingum sínum þannig að þær stuðli að því að fjármagnsstofn þeirra á hvern íbúa vaxi á tímabilinu, með áherslu á arðbærar fjárfestingar.

3.3.2 Fjármál sveitarfélaga

Sveitarfélögin fara með um 30% af opinberum útgjöldum

Sveitarfélög landsins voru 62 talsins í byrjun árs 2026. Í þingsályktunartillögu um stefnu­mótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga fyrir árin 2024–2038 og aðgerðaáætlun fyrir árin 2024–2028 er sett markmið um að sveitarfélög á Íslandi verði öflug og sjálfbær. Í því skyni er m.a. stefnt að því að öll sveitarfélög verði með yfir 1.000 íbúa við lok tímabils fjármála­áætlunar, auk þess sem litið verður til hlutfalls íbúa í sveitarfélögum með hlutfall skulda af tekjum A-hluta sveitarfélagsins undir 100%. Í ársbyrjun 2026 voru átta sveitarfélög með færri en 250 íbúa og 18 sveitarfélög voru með 250–999 íbúa. Samtals voru því 26 sveitarfélög, eða 42% þeirra, með færri en 1.000 íbúa í ársbyrjun 2026 og hafði fækkað um eitt frá fyrra ári. Þá var skuldahlutfall hjá þriðjungi sveitarfélaga yfir 100% árið 2024. Færa má rök fyrir því að tækifæri séu til staðar fyrir sveitarfélög að ná markmiðum um öflugri og sjálfbærari rekstur.

Sveitarfélögin mynda annað tveggja stjórnsýslustiga landsins. Þau fara með um 30% af opinberum útgjöldum og sjá um margháttaða nærþjónustu sem er fjármögnuð að mestu með eigin skatttekjum þeirra (78%), en einnig með fjárframlögum frá opinberum aðilum (10%) og öðrum tekjum, s.s. eignatekjum og sölu á vöru og þjónustu (12%).

Afkoma sveitarfélaga nær jöfnuði á tímabili fjármálaáætlunar

Spá um afkomu sveitarfélaga byggir á afkomuspám ársins 2025 og samþykktum fjárhags­áætlunum sveitarfélaga fyrir árin 2026–2029. Árið 2026 er áætlað að halli verði á rekstri sveitarfélaga sem nemur um 0,3% af VLF, eða um 17,5 ma.kr. Gert er ráð fyrir að afgangur verði af undirliggjandi rekstri sveitarfélaga og að frumjöfnuður verði jákvæður um 0,1% af VLF eða rúmlega 4 ma.kr.

 

Mynd 3.19

Gert er ráð fyrir að afkoma sveitarfélaga verði neikvæð um 0,1% á fyrsta ári fjármála­áætlunar en fari batnandi á tímabilinu. Afkoman nær jafnvægi árið 2028, í hlutfalli við VLF, sem helst út tímabil áætlunarinnar. Bætt afkoma skýrist fyrst og fremst af bata í undirliggjandi rekstri sveitarfélaga en frumjöfnuður fer vaxandi út tímabil áætlunarinnar.

 

Tafla 3.11 Afkoma A-hluta sveitarfélaga 2025-2031

Fjárfesting sveitarfélaga í efnislegum eignum var um 81 ma.kr. árið 2025, sem er 1,6% af vergri landsframleiðslu. Í forsendum fjármálaáætlunar er gert ráð fyrir að árið 2026 verði hlutfall fjárfestingar 1,7% af VLF og að fjárfestingarstigið sem hlutfall af VLF muni fara hægt vaxandi á tímabili fjármálaáætlunar og verða um 1,8% síðustu ár áætlunarinnar sem er lítillega yfir 1,7% meðaltali áranna 2018–2025.

Helstu breytingar frá fjármálaáætlun 2026–2030

Gert er ráð fyrir að heildarjöfnuður verði að jafnaði um 4 ma.kr. verri samanborið við gild­andi fjármálaáætlun. Undirliggjandi rekstur sveitarfélaga er betri en í gildandi áætlun og frum­jöfnuður að jafnaði tæplega 2 ma.kr. hærri. Bættur frumjöfnuður nær þó ekki að yfirvinna verri vaxtajöfnuð sem er að jafnaði tæplega 6 ma.kr. verri en forsendur gildandi áætlunar gerðu ráð fyrir.

 

Tafla 3.12 Samanburður við fjármálaáætlun 2026-2030 (br. frá gildandi áætlun)

Skuldahlutfall sveitarfélaga fer lækkandi á tímabili fjár­mála­áætlunarinnar

Skuldir sveitarfélaga, samkvæmt skuldaviðmiði laga um opinber fjármál, hafa farið hækk­andi sem hlutfall af vergri landsframleiðslu frá árinu 2019. Nú er hins vegar útlit fyrir að skulda­hlutfallið lækki á tímabili áætlunarinnar samhliða bættri afkomu sveitarfélaga. Sam­kvæmt afkomuspám sveitarfélaga er skuldahlutfallið áætlað 7,1% árið 2025 en gert er ráð fyrir að það fari lækkandi jafnt og þétt á tímabilinu og verði 5,5% af VLF árið 2031 og hefur það ekki verið lægra síðan árið 2019.

Mynd 3.20

3.4 Fjármál opinberra fyrirtækja og opinberra aðila í heild

Opinberir aðilar í heild samanstanda af ríki og sveitarfélögum ásamt fyrirtækjum þeirra. Í eftirfarandi umfjöllun er farið yfir þróun í afkomu og efnahag fyrirtækja hins opinbera annars vegar og opinberra aðila í heild hins vegar. Nánari upplýsingar um flokkun ríkisaðila og skil­greiningu þeirra er að finna í viðauka 1, Framsetning og flokkun ríkisaðila.

3.4.1 Fjármál opinberra fyrirtækja

Til opinberra fyrirtækja teljast fyrirtæki og rekstraraðilar sem eru að hálfu leyti eða meiri hluta í eigu hins opinbera en það eru aðilar sem teljast til A3-hluta, B-hluta eða C-hluta ríkis­sjóðs eða B-hluta sveitarfélaga, sbr. 50. gr. laga um opinber fjármál. Afkoma og skuldir fjár­málafyrirtækja og sjóða sem skilgreind eru innan A2-hluta ríkissjóðs eru, eins og verið hefur, ekki meðtalin hér. Nánar er fjallað um flokkun ríkisaðila í viðauka 1 um reikningshaldslega framsetningu opinberra fjármála.

Áætluð heildarafkoma fyrirtækja hins opinbera bendir til þess að hún verði í jafnvægi á yfirstandandi ári. Gert er ráð fyrir að heildarafkoma verði neikvæð á fyrstu þremur árum fjár­málaáætlunar vegna fyrirhugaðra fjárfestinga Landsvirkjunar, 95 MW vatnsaflsvirkjunar við Þjórsá, Hvammsvirkjunar, og 120 MW vindorkuvers við Vaðöldu. Áætlað er að heildarafkoma batni á síðustu tveimur árum áætlunar og verði jákvæð um 0,9% af VLF árið 2031.

Áætlanir um þróun efnahagsreiknings opinberra fyrirtækja gera ráð fyrir að hrein eign þeirra í hlutfalli af landsframleiðslu haldist því sem næst óbreytt á tímabilinu en skuldir aukist lítillega.

Tafla 3.13 Lykiltölur fyrirtækja hins opinbera

Eins og áður segir er nokkur vöxtur í fjárfestingum Landsvirkjunar á næstu tveimur árum. Sú aukning drífur aukningu fjárfestinga opinberra fyrirtækja í heild á fyrstu árum áætlunar­innar. Hlutfall fjárfestinga fyrirtækja í eigu sveitarfélaga er að jafnaði um 40% á fyrstu þremur árum áætlunarinnar en hlutur þeirra eykst síðustu tvö árin þegar fjárfestingar Landsvirkjunar dragast saman.

Mynd 3.21

3.4.2 Fjármál opinberra aðila í heild

Fjármálaáætlunin gerir ráð fyrir að heildarafkoma opinberra aðila í heild, þ.e. ríkis, sveitar­félaga og fyrirtækja þeirra, verði í halla sem nemur 0,8% af VLF á þessu ári en að afkoman batni á tímabilinu og verði orðin jákvæð um 1,4% af VLF árið 2031. Þá er áætlað að heildar­skuldir lækki nokkuð sem hlutfall af VLF á tímabilinu en gangi áætlanir eftir mun þetta hlutfall fara úr 96% af VLF árið 2026 og verða 91% af VLF árið 2031.

Áætlað er að fjárfesting opinberra aðila í heild umfram afskriftir, þ.e. fastafjárútgjöld, fari vaxandi á næstu tveimur árum, m.a. vegna fyrirhugaðra fjárfestinga Landsvirkjunar í Hvamms­virkjun og Vaðölduveri. Einnig er gert ráð fyrir fjárfestingum til að efla flutningskerfi raforku á landsvísu, með það að markmiði að styrkja afhendingaröryggi og bæta nýtingu þeirrar orku sem þegar er framleidd, m.a. með því að draga úr flutningstakmörkunum milli landshluta.

Tafla 3.14 Lykiltölur fjármála opinberra aðila í heild

Fjárfesting opinberra aðila í heild, þ.e. að meðtöldum fyrirtækjum í B-hluta, er áætluð um 352 ma.kr. á yfirstandandi ári. Á næstu árum er gert ráð fyrir stigvaxandi fjárfestingum hjá opinberum fyrirtækjum. Á tímabili fjármálaáætlunar munu fjárfestingar Landsvirkjunar nema um það bil fimmtungi af heildarfjárfestingum opinberra fyrirtækja. Samkvæmt áætlun dregur þó úr heildarfjárfestingum á síðari hluta tímabilsins, sem að mestu leyti má rekja til minnkandi fjárfestingaráforma Landsvirkjunar. Vöxtur fjárfestinga ríkissjóðs og sveitarfélaga er heilt yfir nokkuð stöðugur á tímabilinu.

Mynd 3.20

3.5 Umbætur í starfsemi hins opinbera

Forgangsmál næstu ára er áþreifanlegur árangur í umbótum og hagræðingu í ríkisrekstri. Mörg verkefni eru hafin og hafa skilað árangri víða í kerfinu. Tillögur sem komu fram í kjölfar vinnu hagræðingarhóps ríkisstjórnarinnar í byrjun árs 2025 eru mikilvægur grunnur fyrir for­gangsröðun í fjármálaáætlun og fjárlögum. Hvert ráðuneyti ber ábyrgð á að innleiða hagræð­ingaraðgerðir á sínum málefnasviðum. Öll ráðuneyti hafa greint tækifæri til einföldunar, sam­einingar og endurskipulagningar verkefna í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar og innan útgjaldaramma fjármálaáætlunar og fjárlaga. Alls hafa ráðuneytin skilgreint um 180 verkefni í kjölfar samráðs við almenning um hagsýni í ríkisrekstri.

Þegar er unnið að viðamiklum sameiningum en markmið þeirra er að skapa öflugri faglegar einingar sem veita betri og hagkvæmari þjónustu. Miðað við nýlegar lagabreytingar og fyrir­ætlanir ráðuneyta mun stofnunum fækka um allt að 23 á næstu mánuðum. Fækkunin er mest á málefnasviði dómsmálaráðuneytis með sameiningu sýslumanna sem fækkar stofnunum um átta. Efling þjónustu við landsbyggðina og trygging starfa um allt land er eitt af þeim mark­miðum sem horft er til og má nefna að lágmarkshlutfall starfa á landsbyggðinni er sett í lögum um sameiningu sýslumannsembættanna.

Ánægja ekki meiri frá því mælingar hófust

Í allri þróun og breytingum er mikilvægt að fylgjast náið með árangri og á það sérstaklega við um stærri kerfisbreytingar. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur gefið út nýja handbók um sameiningar stofnana þar sem áhersla er lögð á árangursmælikvarða. Fylgjast verður með kostnaði en ekki síður ánægju með þjónustu og vellíðan starfsfólks og bregðast tímanlega við ef tilefni er til.

Til þess að auðvelda yfirsýn hafa árangursmælikvarðar í rekstri verið birtir samhliða stefnu­mótun stofnana til þriggja ára. Það eykur innsýn í starfsemi stofnana og auðveldar eftirfylgni, m.a. í breytingarferli. Náið er fylgst með ánægju með þjónustu ríkisins. Alls tóku 63 stofnanir þátt í þjónustukönnun ríkisins 2025 en í heildina hefur ánægjan aukist og ekki verið meiri frá því að mælingar hófust.

Mynd 3.23

Stafræn þjónusta skilar hagræði og betri þjónustu

Stafvæðing opinberrar þjónustu er áfram eitt stærsta umbóta- og nýsköpunartækifæri hins opinbera. Verkefnastofan um Stafrænt Ísland gegnir áfram lykilhlutverki og hefur mikill árangur náðst í þróun og innleiðingu stafrænna lausna í nánu samstarfi við leiðandi fyrirtæki í hugbúnaðarþróun á Íslandi.

Mikil aukning er í notkun lausna Stafræns Íslands og má nefna að 67 stofnanir hafa nú fært vef sinn inn á Ísland.is, yfir milljón stafrænar umsóknir hafa verið afgreiddar frá alls 153 opin­berum aðilum og mánaðarlegar flettingar á vefnum eru tæplega 3 milljónir. Ísland.is hefur því fest sig í sessi sem megininngangur að stafrænni opinberri þjónustu. Þá hafa verkefni eins og Stafrænt ökuskírteini og stafrænar þinglýsingar sparað sporin fyrir fjölda fólks og aukið skil­virkni hjá hinu opinbera.

Stafræn þjónusta er jafnframt hagkvæmasta leiðin til að veita opinbera þjónustu. Þegar þjónustuferlar eru sjálfvirknivæddir og aðgengilegir á netinu allan sólarhringinn minnkar þörf fyrir handvirka afgreiðslu og jafnframt dregur úr pappírsvinnu og tvíverknaði sem minnkar rekstrarkostnað og styður við betri nýtingu mannauðs. Fjárfesting í stafrænum lausnum skilar því bæði beinum sparnaði og auknum gæðum í þjónustu.

Ánægja almennings með opinbera þjónustu hefur aukist og sífellt fleiri kjósa stafræna leið sem fyrsta valkost. Áhersla næstu ára verður á að fjölga stafrænum þjónustuferlum, þróa kjarnaþjónustur áfram og tryggja að ný þjónusta sé hönnuð stafrænt frá upphafi með þarfir notenda í forgrunni. Áhersluverkefni Stafræns Íslands næstu misseri snúa að því að færa upp­lýsingar og þjónustur tengdar heilsu, atvinnu og menntun á Ísland.is.

Mannauður í lykilhlutverki

Starfsfólk ríkisins gegnir lykilhlutverki í árangri í ríkisrekstri og skiptir góð stjórn mann­auðsmála þar sköpum. Í október 2025 var gefin út stefna ríkisins í mannauðsmálum undir yfir­skriftinni „Mannauður í lykilhlutverki“. Stefnunni er ætlað að vera framsækin, aðlögunarhæf og skilvirk. Með henni eru sett fram markmið og áherslur í mannauðsstjórnun ríkisins ásamt aðgerðaáætlun fyrir árin 2026−2029. Framtíðarsýn stefnu ríkisins í mannauðsmálum byggir á markmiðum og áherslum um stefnumiðaða mannauðsstjórnun, tilgangsdrifin störf og verkefni, aukna hæfni til árangurs, eftirsóknarvert starfsumhverfi og aðlögunarhæfni starfsfólks og stofnana.

Mynd 3.24

Hópur sérfræðinga í mannauðsmálum hjá stofnunum ríkisins mun útfæra verkefni til um­bóta og forvarna í aðgerðaáætlun. Leiðbeinandi viðmið fyrir stofnanir verða gefin út um við­veru og fjarveru, breytingastjórnun, mannauðsstjórnun o.s.frv. Sterk tengsl eru á milli vel­gengni og árangursríkrar mannauðsstjórnunar í verkefnum stofnana.

Áhersla verður lögð á að hjálpa stjórnendum og millistjórnendum að móta góða vinnu­staðamenningu. Byggt verður á þeirri þekkingu sem nú þegar er til staðar hjá mannauðsfólki ríkisins. Jafnframt verða skilgreindir sameiginlegir lykilmælikvarðar í mannauðsmálum, áhersla lögð á áframhaldandi stuðning og fræðslu í mannauðsmálum, nýliðaþjálfun og verklag fyrir markvissa þekkingaryfirfærslu. Gert er ráð fyrir að starfsfólk og stjórnendur vinni saman að því að skapa starfsumhverfi gagnkvæmrar virðingar. 

Betri nýting fjármuna með virku endurmati og hagkvæmum innkaupum

Mikilvægt er að skipulag starfsemi ríkisins sé með þeim hætti að hægt sé að bregðast við nýjum aðstæðum og að takmarkaðir fjármunir nýtist til brýnna verkefna sem skila árangri fyrir samfélagið. Því hefur samhliða þróun verklags sem styður við árangursstjórnun og árangurs­miðaða áætlanagerð verið unnið að innleiðingu kerfisbundins endurmats útgjalda.

Með endurmati útgjalda er leitast við að greina útgjöld til tiltekinna verkefna eða mála­flokka með það að markmiði að skila hagræðingu, aukinni forgangsröðun í samræmi við pólitískar áherslur og bættri yfirsýn yfir verkefni hins opinbera. Metið er hvort hægt sé að ná sambærilegum eða meiri árangri með betri nýtingu fjármuna og valkostir mótaðir sem styðja stjórnvöld við að taka ákvarðanir um stefnumið og fjárhagsramma málefnasviða og mála­flokka.

Dæmi um verkefni þar sem útgjöld eru endurmetin er verkefni um aukna hagkvæmni og skilvirkni samkeppnissjóða. Verkefnið er fjórþætt og felst í sameiginlegu styrkjatorgi, mið­læg­um gagnagrunni, tilraunaverkefni í nýtingu gervigreindar og sameiningu/fækkun sjóða. Mark­mið með verkefninu er m.a. að bæta opinbera þjónustu gagnvart notendum með skil­virkara og einfaldara umsóknarferli ásamt því að draga úr útgjöldum vegna umsýslu sjóðanna.

Unnið er að því að mat á árangri fjárveitinga með samræmdum hætti verði hluti af reglu­bundnu verklagi í takt við þær breytingar sem hafa átt sér stað í kjölfar gildistöku laga um opinber fjármál. Um 80% OECD-ríkja framkvæma reglulega endurmat á ríkisútgjöldum og verður því leitað ráðgjafar frá stofnuninni við frekari mótun verklags og áætlanagerð til næstu ára.

Á sama tíma og nauðsynlegt er að hægt sé að meta rekstur ríkisins með reglubundnum hætti þurfa einstaka ríkisstofnanir stöðugt að horfa á eigin rekstur. Þá skiptir miklu máli að hafa góða yfirsýn yfir samninga sem eru í gildi. Mælaborð innkaupa hefur verið gefið út fyrir stofnanir og ráðuneyti og er því ætlað að auðvelda yfirsýn yfir gerða samninga og greidda reikninga. Við sameiningu Ríkiskaupa og Fjársýslunnar jókst geta til greininga innkaupagagna til muna og greinir Fjársýslan hagræðingartækifæri og leiðbeinir stofnunum sem þurfa að ráðast í nýja samningagerð í hagræðingarskyni. Til þess að auðvelda almenningi og fyrirtækjum yfirsýn og aðgengi að viðeigandi upplýsingum um innkaup verður vefsíðan opnirreikningar.is jafnframt endurbætt sem styðja ætti við eðlilegt aðhald að rekstri ríkisins.

Umbætur tryggi framúrskarandi þjónustu

Unnið er að öllum þessum umbótaverkefnum þvert á ríkiskerfið ásamt því að mörg verkefni eru í gangi í samvinnu ríkis og sveitarfélaga. Til þess að ramma inn þá vegferð sem fram undan er verður gefin út stefna um þjónustu hins opinbera. Markmið stefnunnar eru þrjú: Að þjón­ustan verði betri, aðgengilegri og hagkvæmari. Stefnan verður mikilvægur leiðarvísir fyrir hið opinbera um mikilvægi þess að vinna saman til þess að bæta þjónustu við almenning og fyrir­tæki í landinu. Lykilviðfangsefni eru að halda áfram að bæta stafræna þjónustu ríkis og sveitar­félaga, auka notkun gagna og samræma þjónustuveitingu bæði á netinu og í persónu.

 

---

¹ Vakin er athygli á því að í þessum kafla er umfjöllun um heildarútgjöld ríkissjóðs 2027–2031 og breytingar frá gildandi áætlun skv. IPSAS-reikningsskilastaðli en umfjöllun eftir hagrænni skiptingu er skv. alþjóðlegum hagskýrslustaðli (GFS). Í viðauka 1 og 3 er fjallað nánar um staðlana.

² Til heilbrigðismála heyra málefnasvið 23–26 og málaflokkar 32.10 og 32.30.

³ Til félags-, húsnæðis- og tryggingamála heyra málefnasvið 27–31 og málaflokkur 32.40.

⁴ Til mennta- og menningarmála heyra málefnasvið 18–22.

⁵ Til samgöngu- og fjarskiptamála heyrir málefnasvið 11.

⁶ Til nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina heyrir málefnasvið 7.

⁷ Til utanríkismála og alþjóðlegrar þróunarsamvinnu heyra málefnasvið 4 og 35.

⁸ Til umhverfis-, orku- og loftslagsmála heyra málefnasvið 15 og 17.

⁹ Til almanna- og réttaröryggismála heyrir málefnasvið 9.

¹⁰ Til annarra málefnasviða heyra málefnasvið 1–3, 5, 6, 8, 10, 12–14, 16, 33–34 og málaflokkur 32.20.

¹¹ Í samræmi við lög um opinber fjármál er stuðst við alþjóðlegan hagskýrslustaðal, svokallaðan GFS-staðal, við sundurliðun gjalda eftir hagrænni skiptingu. Samkvæmt þeirri framsetningu eru gjöld flokkuð eftir launum, kaupum á vöru og þjónustu, vaxtagjöldum, framleiðslustyrkjum til atvinnulífsins, fjárframlögum til almannatrygginga, alþjóðastofnana og sveitarfélaga, félagslegum til­færslum til heimila og rekstrar- og fjármagnstilfærslum ásamt hreinni fjárfestingu í efnislegum eignum.