4 Áhættuþættir

Fjárhagsáhætta sem ríkissjóður stendur frammi fyrir hverju sinni er margvísleg. Heims­faraldur kórónuveiru og jarðhræringar á Reykjanesi eru skýr dæmi um ófyrirséða áhættu sem hafði afdrifarík neikvæð áhrif á efnahag þjóðarbúsins. Til að verja afkomu fólks, og í ein­hverjum tilfellum einnig fyrirtækja, hefur ríkissjóður axlað auknar byrðar. Afleiðingin er sú að skuldir ríkissjóðs hækkuðu hratt og stýra þarf áhættu ríkissjóðs til framtíðar út frá hærri skuldastöðu en ella. Í Stefnu í lánamálum 2026–2030 er fjallað með almennum hætti um helstu áhættuþætti sem geta haft neikvæð áhrif á afkomu og skuldastöðu ríkissjóðs og er hér vísað til þeirrar umfjöllunar. Í þessum kafla er fjallað um þá fyrirsjáanlegu áhættuþætti sem sérstaklega þarf að hafa í huga á tímabili fjármálaáætlunar. Auk markaðsáhættu er umfjöllun um aðra áhættuþætti eins og ríkisábyrgðir, endurlán, lífeyrisskuldbindingar, eignarhald á viðskipta­bönkum og áhættu tengda Seðlabanka Íslands. Í 2. kafla er fjallað um áhættu ríkissjóðs af því að hagþróun verði önnur en nú er spáð.

4.1 Markaðsáhætta

Markaðsáhætta felst í þeirri áhættu fyrir þróun afkomu og skulda ríkissjóðs sem leiðir af breytingum í vaxtastigi, gengi krónunnar og verðbólgu. Stórir flokkar ríkisskuldabréfa sem fjármagna þarf að mestu leyti með nýrri útgáfu verða á gjalddaga á tímabili fjármálaáætlunar á sama tíma og lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs er neikvæður. Þar sem vextir á nýjum lántökum hafa verið hærri en á flestum þeim skuldum sem greiddar hafa verið upp undanfarin ár hefur endurfjármögnun haft neikvæð áhrif á vaxtakostnað ríkissjóðs á síðustu misserum.

4.1.1 Aukin skuldsetning, neikvæður lánsfjárjöfnuður og óvissa um fjármagnskostnað

Lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs hefur verið neikvæður á hverju ári frá árinu 2020 að undan­skildu 2025 og ríkissjóður því þurft að fjármagna bæði nýjar skuldir og endurfjármagna eldri á háum vöxtum. Útlit er fyrir að lánsfjárjöfnuður verði neikvæður á tímabili fjármálaáætlunar, um 1,0% af VLF að jafnaði. Það er þrátt fyrir að afkoma ríkissjóðs, eins og hún er skilgreind í lögum um opinber fjármál, nái jafnvægi strax á fyrsta ári áætlunarinnar. Það er lánsfjár­jöfnuðurinn, frekar en afkoman samkvæmt lögunum, sem ákvarðar þróun skuldahlutfalls ríkis­sjóðs ásamt hagvexti.

Verðbólga leiðir til hækkunar á höfuðstól þegar útgefinna verðtryggðra skulda vegna verð­bóta sem eru gjaldfærðar í rekstrarreikningi ríkissjóðs. Við skilyrði hárra vaxta er fjármögnun hallareksturs snúnari en á lágvaxtaskeiði áranna fyrir faraldur og vísbendingar eru um að minna þurfi til að vafi skapist um sjálfbærni ríkisfjármála, með tilheyrandi skyndilegri hækkun markaðsvaxta. Brýnt er því að fjármálastefnu og -áætlun sé fylgt eftir af festu.

Í þeirri þjóð­hagsspá sem fjármálaáætlun er grundvölluð á er gert ráð fyrir að verðbólga hjaðni og nái verð­bólgumarkmiði Seðlabankans á árinu 2028. Samhliða má gera ráð fyrir að stýrivextir lækki. Gangi spáin eftir má gera ráð fyrir að fjármögnunarkjör ríkissjóðs fari batnandi og að meðal­kostnaður skuldasafnsins taki að lækka í hægum skrefum. Slík þróun er fjarri því sjálfsögð. Verðbólga hefur ítrekað reynst þrálátari en spár hafa gert ráð fyrir. Þá einkennir mikil spenna alþjóðahagkerfið sem veldur óvissu og titringi á fjármálamörkuðum og miklum verðsveiflum mikilvægra aðfanga. Slíkar aðstæður geta haft neikvæð áhrif á aðgang að fjármagni á erlendum mörkuðum og fjármögnunarkjör ríkissjóðs sem og annarra innlendra aðila.

Vaxta­áhætta og verðbólguáhætta eru nátengdar. Í mikilli verðbólgu hækkar höfuðstóll verðtryggðra skulda ríkissjóðs sem leiðir til hærri fjármögnunarkostnaðar. Við þær aðstæður hækka nafn­vextir oftast einnig, þ.m.t. vextir á nýjum óverðtryggðum skuldum. Verðbólga hefur verið yfir 2,5% markmiði Seðlabanka Íslands frá því um mitt ár 2020. Verðbólga umfram væntingar hefur leitt til gjaldfærðs kostnaðar ríkissjóðs umfram áætlanir. Í janúar 2026 námu verð­tryggðar skuldir ríkissjóðs 954 ma.kr. Á móti kemur að ríkissjóður á verðtryggðar eignir fyrir um 221 ma.kr., s.s. endurlán til lánasjóða. Verðtryggingarjöfnuður er því neikvæður um 733 ma.kr. Af því leiðir að hvert prósentustig verðbólgu hefur neikvæð áhrif á fjármagnsjöfnuð ríkissjóðs um 7,5 ma.kr. eins og staðan er í dag.

4.1.2 Gjaldeyrisáhætta

Gengisbreytingar krónunnar hafa áhrif á stöðu erlendra lána en að sama skapi hafa þær áhrif á gjaldeyriseignir. Bein gjaldeyrisáhætta ríkissjóðs hefur til þessa verið takmörkuð þar sem innstæður ríkissjóðs í erlendri mynt og endurlán ríkissjóðs í erlendum gjaldeyri standa á móti erlendum skuldum ríkissjóðs. Um þessar mundir er gjaldeyrisjöfnuður neikvæður um rúmlega 100 ma.kr. Ríkissjóður fær arðgreiðslur, t.a.m. frá Landsvirkjun, í erlendri mynt. Gert er ráð fyrir því að draga úr gjaldeyrisójöfnuðinum frá og með 2027 og nýta til þess tekjur í erlendri mynt.

4.2 Endurfjármögnunar- og lausafjáráhætta

Endurfjármögnun er einn stærsti áhættuþáttur sem ríkissjóður stendur frammi fyrir. Endur­fjármögnunaráhætta leiðir af því að ríkissjóður gæti átt í erfiðleikum með að fá nýtt lán á við­unandi kjörum til þess að fjármagna gjalddaga á eldri skuldum. Hún eykst eftir því sem skuldir vaxa og meðaltími skulda er styttri enda leiðir það til tíðari endurfjármögnunar. Í árslok 2025 nam veginn lánstími skulda ríkissjóðs 6,8 árum en samkvæmt stefnu í lánamálum er gert ráð fyrir að lánstíminn sé á bilinu 5–7 ár.

Lausafjáráhætta er hættan á því að ríkissjóður geti ekki staðið við eða lendi í erfiðleikum með að mæta fjárskuldbindingum sínum eftir því sem þær gjaldfalla. Markmið ríkissjóðs er að stýra lausafé þannig að tryggt sé að alltaf sé nægt laust fé til að mæta skuldbindingum á gjald­daga. Samkvæmt stefnu í lánamálum er gert ráð fyrir því að staða ríkissjóðs sé um 40 ma.kr. að jafnaði. Virkri lausafjárstýringu er beitt sé staðan umfram eða undir viðmiði.

4.3 Áhætta ríkissjóðs vegna ríkisábyrgða og endurlána

Ríkisábyrgðum fylgir áhætta fyrir ríkissjóð þar sem fjárhagslegar skuldbindingar gætu fallið á ríkissjóð. Í grundvallaratriðum eru ríkisábyrgðir tvenns konar. Annars vegar getur ríkissjóður, á grundvelli sérstakrar lagaheimildar, veitt aðilum ábyrgð sem bundin er við tiltekið lán þeirra. Hins vegar getur ríkissjóður verið í ábyrgð fyrir lánaskuldbindingum ríkisstofnana eða ríkis­fyrirtækja með beinum lánum í gegnum endurlán ríkissjóðs.

Endurlán hafa aukist á undanförnum árum og gert er ráð fyrir að sú þróun haldi áfram. Stefna stjórnvalda er að fjármagna stuðningskerfi lánasjóða með endurlánum, í stað þess að sjóðirnir gefi sjálfir út skuldabréf til að lágmarka kostnað, bæta yfirsýn og draga úr áhættu. Auk þess er gert ráð fyrir endurlánum til fjármögnunar ákveðinna framkvæmdaverkefna. Meginþorri nú­verandi endurlána er til Húsnæðissjóðs, Menntasjóðs námsmanna, Vaðlaheiðarganga, Byggða­stofnunar og Betri samgangna. Einnig er í áætlunum gert ráð fyrir að á árunum 2027–2028, þegar byggingu Ölfusárbrúar verði lokið, muni ríkissjóður fjármagna kaup á brúnni með endurláni til ríkiseiningar sem hafi tekjur af umferð um brúna.

Gert er ráð fyrir 28 ma.kr. endurláni til Betri samgangna á næstu fimm árum fjármögnunar á uppbyggingu samgönguinnviða og almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu eins og skil­greint er í samgöngusáttmála höfuðborgarsvæðisins. Í samgöngusáttmálanum frá 2024 er gert ráð fyrir að flýti- og umferðargjöld að fjárhæð 143 ma.kr. séu innheimt á árunum 2030–2040 til að standa straum af kostnaði, þ.m.t. endurgreiðslu endurlána. Óvissa er um innheimtu flýti- og umferðargjalda þar sem lagaheimildir til skattheimtunnar liggja ekki fyrir. Innheimta flýti- og umferðargjalda er ekki í fjármálaáætlun og því er mikil óvissa um endurgreiðslu og þar með veitingu endurlána tengd Betri samgöngum.

Húsnæðissjóður er fjármagnaður með endurlánum og hafa hlutdeildarlán nú einnig verið fjármögnuð með endurlánum á sömu kjörum og önnur lán til Húsnæðissjóðs. Í hlutdeildarlánum er fólgin ívilnun til lántaka þar sem þau bera enga vexti en eru tengd verðmæti undirliggjandi fasteigna. Þar sem vextir og verðbólga eru há og dregið hefur úr hækkun húsnæðisverðs hefur ívilnun vegna þessara lána aukist og þar með áhætta ríkissjóðs af lánunum.

Tækifæri geta falist í að nýta endurlán til að fjármagna fjárfestingar ríkisaðila þegar um er að ræða fjárhagslega arðbær verkefni sem líklegt er að skili ásættanlegri ávöxtun. Þessi verkefni eiga það þó flest sameiginlegt að þeim fylgir margvísleg áhætta. Fjárfestingar- eða framkvæmdaverkefni byggja t.a.m. á áætlunum sem geta breyst á framkvæmdatíma og hefur framkvæmdakostnaður ítrekað farið fram úr áætlunum. Gera verður kröfu til þess að undir­búningur slíkra framkvæmda, líkt og annarra, sé vandaður og fjárhagsleg sjálfbærni verkefna metin áður en gengist er við skuldbindingum. Nánar er fjallað um fjárfestingar og fram­kvæmdaverkefni í rammagrein 3.

Vextir endurlána, hvort sem er vegna framkvæmdaverkefna eða til lánasjóða, þurfa að endurspegla markaðsvexti og áhættu. Skipulag gagnvart lánasjóðunum gengur út á að sjóðirnir sjálfir meti útlánaáhættu verkefna og að útlánakjör sjóðanna endurspegli þá áhættu. Önnur áhætta sem tengist fjármögnuninni á að mestu að liggja hjá ríkissjóði sem verðleggur hana í lánakjörum endurlánsins.

Aukið umfang endurlána er sérstaklega varhugavert í umhverfi hallareksturs ríkissjóðs, þenslu og verðbólgu. Hátt vaxtastig birtist í hárri ávöxtunarkröfu fjárfestingarverkefna og eykur kostnað þeirra. Horfa verður til efnahagslegra áhrifa endurlána og þeirra verkefna sem þau fjármagna samhliða áhrifum þeirra á fjármögnunarkostnað ríkissjóðs. Heildarfjármögnunarþörf ríkissjóðs, ekki aðeins vegna hallareksturs heldur einnig endurlána, getur rutt frá fjármagni sem annars hefði leitt til arðbærra fjárfestinga einkaaðila. Slíkt dregur úr verðmætasköpun. Fjallað var um endurlán í rammagrein 10 í fjármálaáætlun 2025–2029.

Mynd 4.1

Í flestum tilfellum er ríkisábyrgð færð sem skuldbinding utan efnahagsreiknings þar til lík­legt þykir að hún falli á ríkið. Helsta áhættan af ríkisábyrgðum felst í því að þær skapa óbeinar skuldbindingar sem geta skyndilega fallið á ríkissjóð og raskað ríkisfjármálum ef skuldari getur ekki staðið við skuldbindingar sínar. Ríkisábyrgðir koma ekki fram sem skuldir í ríkisreikningi fyrr en ábyrgðin fellur á ríkið. Þetta getur falið raunverulega stöðu ríkisfjármála og torveldað fjárhagsgreiningu. Þótt útgáfu ríkisábyrgðar fylgi ekki eiginleg greiðsla eða skuld fylgir þeim veruleg áhætta sem getur raungerst löngu eftir að ábyrgðin er veitt. Ríkisábyrgðir ætti því einungis að veita í algerum undantekningartilfellum, s.s. við markaðsbrest. Nýlegt dæmi er viðbrögð stjórnvalda við kórónuveirufaraldrinum þegar veitt var ríkisábyrgð á lánalínu til Icelandair.

Afdrif ÍL-sjóðs eru nærtækt dæmi um áhættu sem fylgdi ábyrgð ríkissjóðs en sjóðurinn var eins og sjá má með um 88% af öllum ábyrgðum áður en honum var slitið árið 2025. Þau mistök sem gerð voru við fjármögnun sjóðsins í upphafi aldarinnar kostuðu ríkissjóð verulega fjár­muni, eða um 178 ma.kr. Nánar er fjallað um áhrif uppgjörs ÍL-sjóðs í frumvarpi til fjárlaga 2026.

Ríkissjóður hefur stefnt að því að draga úr umfangi ríkisábyrgða. Hefur það gengið eftir og ekki er gert ráð fyrir veitingu ríkisábyrgða á tímabili fjármálaáætlunarinnar. Ábyrgðirnar nema í lok árs 2025 samtals um 106 ma.kr., eða um 2% af VLF. Ríkisábyrgðir námu 789 ma.kr. í árslok 2024, fyrir uppgjör ÍL-sjóðs en náðu hámarki í lok árs 2012 er þær námu 1.320 ma.kr. (74% af VLF).

4.4 Lífeyrisskuldbindingar

Ríkissjóður er skuldbundinn til greiðslu lífeyris til þeirra starfsmanna sem hafa greitt í B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins (LSR), auk skuldbindinga vegna hluta starfsmanna sem greitt hafa í Brú lífeyrissjóð. Jafnframt er ríkissjóður ábyrgur fyrir skuldbindingum lífeyrissjóðs alþingismanna og ráðherra, auk eftirlauna tiltekinna fyrrverandi starfsmanna Útvegsbanka Íslands og Landsbanka Íslands.

Lífeyrisskuldbindingar ríkissjóðs námu 1.170 ma.kr. í árslok 2024 en eignir til greiðslu líf­eyris (í B-deild LSR) námu 237 ma.kr. Eftir stendur 933 ma.kr. hrein skuldbinding sem getur tekið nokkrum breytingum á milli ára. Lögum samkvæmt endurgreiðir ríkissjóður B-deildinni allar hækkanir sem verða á lífeyri sjóðfélaga eftir að þeir hefja töku lífeyris. Því til viðbótar hefur ríkissjóður forgreitt árlega og einnig óreglubundið inn á skuldbindingar B-deildarinnar. Á tímabili fjármálaáætlunarinnar er gert ráð fyrir að árlegar forinngreiðslur upp í bakábyrgð ríkissjóðs nemi 11–12 ma.kr. Þessar greiðslur eru ekki gjaldfærðar og koma því ekki fram í afkomu ríkissjóðs. Þær koma hins vegar fram undir fjárfestingarhreyfingum í sjóðstreymi. Áhætta ríkissjóðs vegna þessara lífeyrisskuldbindinga snýr að miklu leyti að launahækkunum opinberra starfsmanna og ávöxtun undir viðmiði um 3,5% raunávöxtun í framtíðinni en hvort tveggja eykur hreina skuldbindingu ríkissjóðs.

4.5 Eignarhald á viðskiptabönkum

Eignarhlutur ríkissjóðs í viðskiptabönkum felur í sér áhættu fyrir ríkissjóð þar sem um er að ræða eign í hlutafé banka hvers verð sveiflast eftir aðstæðum á mörkuðum og gengi félaganna í samkeppni við aðra á markaði. Þá geta áföll á fjármálamarkaði eða breytt landslag vegna annarra ytri þátta leitt til þess að verðmæti eignarhlutanna rýrnar. Ríkissjóður var með um 350 ma.kr. bundna í eignarhlutum í viðskiptabankakerfinu árið 2025. Nánar er fjallað um áhættu ríkissjóðs vegna eignarhalds á viðskiptabönkum í fjármálaáætlun 2025–2030.

4.6 Seðlabanki Íslands

Ríkissjóður stendur frammi fyrir áhættu vegna afkomu Seðlabanka Íslands. Á grundvelli 40. gr. laga um Seðlabanka Íslands getur bankinn kallað eftir því að ríkissjóður leggi honum til aukið eigið fé ef það fer undir ákveðið viðmið sem stjórn bankans ákveður og afkomuhorfur hans eru þess eðlis að útlit er fyrir frekari lækkun eigin fjár. Eiginfjárframlagið getur orðið allt að 78,5 ma.kr. á núverandi verðlagi, komi til innköllunar. Nánar er fjallað um áhættu ríkissjóðs vegna reksturs Seðlabanka Íslands í fjármálaáætlun 2023–2027.