Spágerð - Rammagrein 1

Samkvæmt 8. gr. laga um opinber fjármál skal stefnumörkun í opinberum fjármálum byggjast á opinberum hagtölum og þjóðhagsspám. Fjármálaáætlun byggir nú í fyrsta sinn á hagspá Seðlabanka Íslands en til þessa hefur hún byggt á hagspá Hagstofu Íslands. Markmið breytingarinnar er tvíþætt, annars vegar að styrkja umgjörð um mótun efnahagsstefnu stjórnvalda og hins vegar að efla kjarnastarfsemi Hagstofunnar.

Seðlabankinn birtir spár fjórum sinnum á ári og í ár eru þær birtar 4. febrúar, 20. maí, 19. ágúst og 18. nóvember. Fjármálaáætlun byggir á febrúarspá bankans og ráðuneytið gerir ekki ráð fyrir því að forsendur áætlunarinnar verði uppfærðar miðað við næstu spá, þ.e. maíspána. Gengið er út frá því að fjárlagafrumvarp byggi á maíspánni og að við þinglega meðferð þess verði forsendur uppfærðar með ágústspánni.

Margvísleg rök hníga að því að styðjast fremur við efnahagsspá Seðlabanka Íslands:

• Mikilvægt er að stefna í opinberum fjármálum og peningastefna byggi á sömu  forsendum. Því fylgja ótvíræðir kostir að þessir tveir armar hagstjórnar byggi  ákvarðanir á sömu forsendum.
• Tækifæri til að styrkja kjarnaverkefni Hagstofu Íslands. Takmarkaður mannauður  með viðhlítandi sérfræðiþekkingu nýtist síður ef honum er dreift víða um  stofnanakerfið. Samhliða breytingunni er spádeild Hagstofunnar lögð niður, en  kjarnastarfsemi Hagstofunnar styrkt. Með þessu móti er þjóðhagsspá Seðlabankans  einnig efld, enda hafa miklar og tíðar endurskoðanir á þjóðhagsreikningum vafist fyrir  spágerð.
• Almennt sjá hagstofur ekki um gerð efnahagsspáa. Á Norðurlöndunum hafa það  aðeins verið norska og íslenska hagstofan sem framleiða slíkar spár og alþjóðlega heyrir  slík spágerð innan hagstofa til undantekninga. Í krafti stærðar sinnar býr Seðlabankinn  yfir meiri mannauði og sérfræðiþekkingu til spágerðar en Hagstofan. 

Breytingin er ekki án áskorana. Breytt umgjörð opinberra fjármála með aukinni áherslu á útgjaldavöxt og minni áherslu á þróun afkomu frá einu ári til annars með innleiðingu stöðug-leikareglu hefur dregið úr sumum þeirra. Áskoranirnar eru helst eftirfarandi:

• Seðlabankinn spáir aðeins til þriggja ára. Fjármálastefna og fjármálaáætlun hins  opinbera er hins vegar til fimm ára. Að þremur árum liðnum er efnahagslíkanið að baki spánni þó nær undan- tekningarlaust í langtímajafnvægi, sem gerð eru ítarleg skil í handbók Seðlabankans um  líkanið. Fjármála- og efnahagsráðuneytið styðst við það langtímajafnvægi til þess að  framlengja spá Seðlabankans um tvö ár. 
• Seðlabankinn birtir ekki allar þær upplýsingar sem fjármála- og  efnahagsráðuneytið notar við gerð tekju- og afkomuspár. Hagstofan hefur hingað til  birt ráðuneytinu vaxtaferil og er hann m.a. notaður við að áætla þróun skulda og  vaxtagreiðslna. Seðlabankinn birtir ekki slíkan feril. Fjármála- og efnahagsráðuneytið  notar upplýsing¬ar úr líkani Seðlabankans, þ.m.t. svokallaða vaxtajöfnu, ásamt  væntingum markaðs¬aðila sem birtast á skuldabréfamarkaði til að áætla þróun vaxta á  tímabili fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Þá er spá um þróun ferðamanna og  launavísitölu ekki í þjóðhags¬líkani Seðlabankans, en Hagstofan hefur spáð þeim  sérstaklega fyrir ráðuneytið. Þessar stærðir mun ráðuneytið einnig áætla. 
• Tímasetningar þjóðhagsspáa Seðlabankans geta verið óheppilegar. Það mun því  koma reglulega fyrir að spár bankans eru ekki fyllilega uppfærðar fyrir áætlanagerð  stjórnvalda. Það getur t.a.m. skipt máli þegar uppfærðir þjóðhagsreikningar birtast eftir  að spá Seðlabankans er birt en áður en fjármálastefna og/eða fjármálaáætlun er birt.  Þetta getur haft afgerandi áhrif á afkomuhorfur ríkissjóðs. Þessi vandi er ekki  auðleystur en hefur þó minna vægi nú þegar stefnumörkun í ríkisfjármálum hverfist  einkum um að halda raunvexti útgjalda í skefjum en áður þegar fjármálareglur giltu um  þróun afkomu hins opinbera. 
• Ítrun þjóðhagsspárinnar með fjármálaáætlun stjórnvalda verður ekki möguleg.  Ráðuneytið hefur venjulega fengið þjóðhagsspá Hagstofunnar löngu fyrir birtingu.  Stjórnvöld byggja stefnumörkun í opinberum fjármálum á henni. Þegar  stefnumörk¬unin liggur fyrir er spádeild Hagstofunnar upplýst um hana og spáin  uppfærð með stefnumörkun stjórnvalda. Í reynd hefur þessi æfing hverfandi áhrif á  þjóðhagsspána, enda byggir hún á þjóðhagslíkani sem hannað var með þarfir  peningastefnunnar í huga, frekar en stefnu í opinberum fjármálum. 

Í viðauka við fjármálaáætlun sem aðgengilegur er á vefnum er farið yfir það hvernig fjármála- og efnahagsráðuneytið vinnur úr spá Seðlabankans.